城市垃圾分类指数

成效与进展 摘 要 “十四五”期间，我国垃圾分类政策法规体系进一步完善，形成了“国家规划 + 地方法规 + 标准规范”的立体框架。各地密集出台地方条例，建立“1+N”配套政策；住建部将垃圾分类纳入城市治理评价，推动政策落地。上海、苏州等地建成了世界级水平的社区垃圾分类体系，垃圾分类成为推动市民生活方式绿色化的重要抓手。全国上百个城市形成了分类清运和处置能力，解决了长期存在的全流程基础设施短板。“十四五”中后期，“两网融合”（环卫网络与再生资源回收网络融合）、数智化、市场化运营的趋势更加显著。 随着政策落地和宣传深入，公众对垃圾分类的知晓率、认同率和参与率明显提升。在上海、苏州等地，即使疫情期间监督减弱，居民自觉分类的习惯也已形成，实现了从“要我分”到“我要分”的转变。 更多城市开始引入市场化回收体系，通过支持专业企业进行全链条运营，并融合“互联网 +”、智能终端、AI 分拣、数智化调度等技术，提升回收效率，这不仅激励了居民参与，也助力低值可回收物在规模化运营下探索商业可持续路径。 从上海启动到垃圾地图 概述 实践证明，中国城市能够建成世界级的垃圾分类体系。数据显示，2024 年城市生活垃圾分类覆盖率平均值达 95.5%，农村达 80.6%。2025 年“随手拍”观察到 66.1% 的小区已设置分类投放设施，较 2022 年大幅提升。苏州、上海等领先城市通过系统建设，其社区分类体系已可比肩全球先进水平。在 2025 年垃圾分类指数评价中，苏州（95.7 分）和上海（84.0 分）蝉联前两名，北京、厦门、福州等城市紧随其后，显示整体水平稳步提升。 我国生活垃圾分类始于 2000 年，历经二十五年探索与徘徊，于“十四五”期间加速推进。早期试点因缺乏法规约束与末端设施支持，陷入“前端分、后端混”的困境，居民参与度长期低迷。2016 年底，垃圾分类被提升至国家战略层面，46 个重点城市启动强制分类，但多数地区仍依赖“运动式”推动，体系化建设不足。 生活垃圾分类作为我国生态文明建设与社会治理现代化的重要抓手，历经二十五年的系统性变革，实现了从环境卫生治理向资源循环综合利用的跨越。公众环境研究中心（IPE）与万科公益基金会联合多方力量，通过“随手拍点亮小区垃圾分类”活动构建公民科学行动网络，依托城市垃圾分类指数（GSI），持续对全国地级及以上城市的社区垃圾分类实践进行量化评价。 挑战与问题 城市垃圾分类指数评价显示，“十四五”期间，虽然垃圾分类总体取得进展，但多数城市与战略目标仍存在显著差距。全国 104 个参评城市平均分为 21.1 分，且区域分化明显：41 个重点城市平均分 32.8 分，非重点城市平均仅 13.5 分。在大多数城市，垃圾分类尚未成为居民的自觉习惯，社区督导工作往往流于形式，居民参与度与投放准确率偏低，低值可回收物回收率有待提升。 2018 年，习近平总书记在上海考察时强调“垃圾分类工作就是新时尚”，将其升华为人居环境改善与全民参与的关键举措。2019 年，上海实施《上海市生活垃圾管理条例》，全国地级及以上城市全面启动垃圾分类工作。“十四五”时期，中国生态文明建设进入降碳减污协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型关键时期。生活垃圾分类作为改善人居环境、建设无废城市、促进资源回收利用的重要举措，成为生态文明建设的重要组成部分。 本期报告基于历时近六年的大规模“随手拍”众包数据，对全国 104 个地级及以上城市的垃圾分类工作进行了评价和回顾。结果显示，经过“十四五”时期的加速推进，我国城市生活垃圾分类已实现从试点探索到体系完善的跨越，苏州、上海等领先城市已建成世界级分类体系，但区域发展不平衡、低值可回收物回收难等挑战依然存在。 上海作为先导城市，通过立法强制、社会动员和全程体系重构，取得了显著成效。社区层面推行“撤桶并点”和“定时定点”，配以志愿者督导；收运处置环节坚决杜绝“混装混运”，并大力建设末端资源化设施。苏州则提供了“三定一督”（定时定点定人督导）的最佳实践样本。其通过科学评估、全链条保障和聚焦“人”的动员，有效提升了居民的参与感和准确率，并以“四个经得起”（看、闻、问、查）倒逼工作提质，连续位居全国榜首。 垃圾分类成效不彰的深层原因在于系统性的梗阻。国际国内成功经验反复验证，破解社区匿名投放是落实家庭垃圾分类责任、实现生活方式绿色转变的关键。然而，2025 年随手拍数据显示，超过一半的小区仍在使用简单的垃圾分类桶站或投放箱，未能建成标准化的分类驿站，也没有通过有效的监督指导，培养居民自主垃圾分类的习惯。 为动态跟踪这一进程，IPE 与万科公益基金会合作开发“垃圾地图”，在中国环境记协指导下，联合绿色江南等多家社会组织开展“随手拍点亮小区垃圾分类”活动。2021 年，在众包数据的基础上，IPE 设计了“城市垃圾分类指数”（GSI），从多维度评估各地成效。五年来，该指数不仅见证了“撤桶建站、定时投放、监督指导”三大关键措施从地方经验上升为国家规划要求，也通过累计 26 万余条真实数据记录了中国城市垃圾治理的演进轨迹。随着全国垃圾分类工作的深入，垃圾分类随手拍与评价体系持续完善，2025 年新增了低值可回收物回收相关指标。 截至 2024 年，已有百余个城市形成了生活垃圾分类清运能力，分类运输车辆配置大幅增长，“桶车一色、专车专运”成为主流，为“十五五”进一步提升打下了基础。“两网融合”在“十四五”期间政策框架逐步成型，并在多地取得进展，通过建设“交投点—中转站—分拣中心”三级网络，并运用智能回收与数字化监管，提升了可回收物回收率。面对低值可回收物回收难的短板，60 个废旧物资循环利用体系建设重点城市纷纷布局，而 2025 年第四季度“垃圾分类随手拍”已在全国58 个城市的 3010 个小区拍摄到低值可回收物回收点。 在关键措施缺位的情况下，许多社区为应对“不分类不收运”等政策压力，不得不依赖物业或保洁人员进行二次分拣。这虽然短期内保证了厨余垃圾的分出率，却无助于养成居民自主分类习惯，反而推高了长期运营成本，削弱了政策的公信力与可持续性。在其背后，是政府管理与市场运作和社区参与之间的张力，使基层更倾向采用简单直接的方式应对考核要求。 目录 针对生活垃圾中低值可回收物因回收成本高于再生价值而面临的市场失灵问题，报告基于现实条件，建议参考生产者责任延伸制度，组建多方共建的回收模式，由政府、品牌商、回收企业及物业社区共同分担责任与成本，特别是引导消费品牌、餐饮外卖和电商平台支持废弃物闭环收集，以此缓解单纯依赖政府财政补贴的压力，并提升回收的经济可行性。同时，应通过政策扶持和公平竞争，鼓励规模化、专业化的回收企业通过兼并整合或特许经营扩大服务网络，降低全链路成本。 低值可回收物回收体系是另一短板。在 60 个废旧物资循环利用体系建设重点城市中，多数城市在目录制定、网点覆盖、经济激励等具体实施层面进展缓慢。参评城市在该项上平均得分率仅 15%，市场自我“造血”能力不足，普遍依赖政府补贴，规模化、可持续的回收模式尚未形成。根本原因在于，“三化”原则优先次序未成为共识，部分地区长期“重末端焚烧、轻前端减量回收”；生产者责任延伸制度未覆盖生活源包装废弃物，大量低值塑料没有被回收；现有垃圾付费机制难以有效激励源头减量和分类；反向开票政策在实践中较难落实；以再生塑料为代表的再生材料则面临性能、质量、可追溯性、使用规范和标准、消费端激励等多重源自政策、技术和市场的不足，影响了其循环利用规模和市场需求。 01垃圾分类走过艰难历程 1-1 垃圾分类工作曾历经近二十年徘徊1-2 上海吹响新一轮垃圾分类号角1-3 垃圾地图与垃圾分类指数 为了进一步增强机制的经济韧性，需要积极探索创新的经济激励手段。除了推行居民生活垃圾计量收费和解决回收行业“反向开票”税务痛点外，开发社区生活垃圾分类碳普惠交易机制可以成为新的方向。通过将垃圾分类产生的碳减排效益进行量化交易，可以将环境效益转化为实际资金收益，反哺社区建设并补充管理成本，从而激发基层和居民参与“零废弃”建设的内生动力。此外，还应推动再生产品的标准体系建设与绿色采购，打通资源循环的后端消费市场。 此外，多个部门分管垃圾分类，事项重叠而缺乏统筹，各有侧重但界限不清，难以形成合力，影响了全链条治理效能；受基层监督体系赋权支撑缺失、机关企事业单位垃圾分类工作推进有限、舆论宣传缺乏持续性和针对性、部分领导干部认识存在误区、不规范分类行为处罚震慑力弱等多重因素影响，公众实际参与不足。 最后，加强公众参与至关重要。需要通过多元化、全覆盖的宣传教育，推动公众从“被动遵守”转向“主动践行”；善用 App 和小程序等数字化工具，通过打卡积分激励习惯养成，并利用“随手拍”等功能赋予公众监督权，构建“自我约束 + 全民共治”的良性生态，为垃圾分类的精细化管理提供持续动力；而充分的信息公开，既有助于科学决策，也有利于构建社会信任，形成监督合力。 3-1 多数城市垃圾分类仍存在显著差距3-2 低值可回收体系尚待真正建立3-3 多部门管理职能未能形成合力3-4 公众意识不到位 展望与建议 报告建议构建一个多主体、多层级协同发力的综合治理体系。这一体系首先要求落实已经验证的关键措施——撤桶建站、定时投放和监督指导，推动垃圾分类从阶段性整治转向长效化、规范化的日常运行，并推进全国投放标准的统一，细化可回收物及特殊垃圾的独立投放要求。在此基础上，应积极培育“无废细胞”等可复制的实践案例，构建政府主导、社会协同的多元共治格局。 垃圾分类是一项长期、艰巨的系统工程。报告建议坚持系统思维、久久为功，以制度完善破解治理难题，以市场创新激发内生动力，以多元协同凝聚治理合力，让垃圾分类真正融入社会运行的各环节，带动公众生活方式的绿色转变，一起为改善生活环境而努力，为绿色发展和建设美丽中国贡献力量，为建设清洁美丽的世界贡献中国智慧。 01垃圾分类走过艰难历程 我国的生活垃圾分类始于 2000 年，到今天已经走过了二十五年历程。这期间曾经经历了不同形式的探索、多次的反复和长期的徘徊不前，终于在“十四五”期间加速推进，并在苏州、上海等城市建立起可以与全球领先地区媲美的社区垃圾分类体系。在四分之一世纪的进程中，垃圾分类的目标从最初的改善环境卫生、促进废物利用，提升到建设资源循环社会、实现居民生活方式绿色化、推动基层治理能力现代化的系统性变革的全新高度。 通过垃圾地图建设和垃圾分类随手拍活动，IPE 和绿色江南、零废弃联盟、阿牛公益等全国 70 余家合作伙伴，在万科公益基金会的支持下，对城市社区垃圾分类开展了史无前例的数据众包观察，形成了对“十四五”垃圾分类进展与挑战的动态跟踪与分析。 垃圾分类工作曾历经近二十年徘徊1-1 2000 年， 原 建 设 部 正 式 确 立 了 北京、上海、南京、杭州、桂林、广州、深圳、厦门等 8 个城市为首批生活垃圾分类收集试点城市。这一里程碑标志着垃圾分类成为国家政策。2003 年住房城乡建设部出台了《城市生活垃圾分类标志》，两分类垃圾桶开始在试点城市的街头取代单桶式垃圾箱。然而，这一阶段的政策执行缺乏上位法的刚性约束，且由于 上海吹响新一轮垃圾分类号角1-2 2018 年 11 月 6 日，习近平总书记在上海市虹口区市民驿站嘉兴路街道第一分站考察时，对社区垃圾分类工作做出重要指示，提出“垃圾分类工作就是新时尚”，“垃圾综合治理需要全民参与”。习总书记强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效督促引导，让更多人行动起来，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，一起来为改善生活环境做奴隶，一起来为绿色发展、可持续发展做贡献。 2019 年，上海正式开启了垃圾分类的“强制时代”，通过《上海市生活垃圾管理条例》，确立了“干垃圾、湿垃圾、可回收物、有害垃圾”的四分法标准，明确了产生者付费和分类投放责任等核心原