十大亮点读懂2026年政府工作报告

2026年3月5日 技术研究部涂文婕孙榕 摘要：2026年是“十五五”规划的开局之年，也是中国式现代化迈向2035年远景目标的关键节点。面对外部环境复杂多变、国内结构性矛盾依然突出的现实挑战，2026年《政府工作报告》（以下简称报告）在稳增长、调结构、防风险、促改革之间寻求更高水平的动态平衡。我们从目标设定、宏观政策、内需提振、科技发展、产业升级、改革开放、绿色转型、风险防范等维度，梳理出十大政策关注点，为理解2026年的政府工作主线和“十五五”开局之势提供系统视角。一、目标设定务实稳健，GDP增速区间为4.5%-5.0%，为高质量发展留足空间。二、财政政策更加积极，赤字率维持4%左右，赤字规模5.89万亿元。三、货币政策适度宽松，降准降息择机而行，社会融资成本低位运行。四、扩大内需头号任务，从“以旧换新”走向“投资于人”，服务消费成新引擎。五、新质生产力引领升级，AI+行动全面深化，首次提出智能经济新概念。六、现代化产业体系多层次推进，传统升级、新兴壮大、未来培育协同发力。七、深化经济体制改革，破除市场壁垒，激发经营主体活力。八、扩大高水平对外开放，制度型开放迈出新步伐。九、全面绿色转型：新型能源体系与碳市场建设提速。十、防范化解重点领域风险，房地产、地方债务、金融稳妥处置。今年《政府工作报告》，在“十五五”开局之年勾勒出高质量发展的清晰路径，以确定性工作应对不确定形势，以高质量发展夯实现代化根基。 一、目标设定务实稳健：GDP增速调整为4.5%-5.0%，为高质量发展留足空间。 报告将国内生产总值增长目标设定为4.5%-5.0%的区间目标。这是继2016年、2019年之后，我国第三次采用区间形式表述经济增长目标。此次调整并非简单的数字调整，而是深刻折射出新阶段发展逻辑的转变：从速度优先转向质量优先，从规模扩张转向结构优化。 第一，体现高质量发展导向。2025年我国经济总量突破140万亿元，稳居世界第二大经济体，但与此同时，供需失衡、物价低迷、结构性矛盾等问题依然突出。2025年统计公报显示，CPI持平、PPI下降2.6%，反映出“供强需弱”的深层压力。在此背景下，设定更加务实的增长目标，正是对“做优增量”“提质 增效”指导思想的贯彻落实。一方面，目标调整有助于引导地方政府摆脱数字竞赛的路径依赖，将更多精力投入到因地制宜发展新质生产力上来。节后多地开展的正确政绩观学习教育，正是这一转变的思想准备。另一方面，适度下调增速预期，也有助于缓解过去工业稳增长导致的供给过剩压力，为市场自发调节供需关系留出空间，从源头上为解决物价低位运行问题创造条件。 第二，为“十五五”转型留足空间。“十五五”时期是我国基本实现社会主义现代化的关键五年。今年报告提出“考虑国内外形势和各方面因素,兼顾需要与可能,提出国内生产总值增长保持在合理区间、各年度视情提出”的要求。意味着决策层更加注重发展的内生性、包容性和可持续性。这一目标区间也为地方因地制宜、因城施策提供了弹性空间。东部沿海地区可继续发挥创新引领作用，中西部地区则可聚焦补短板、强基础、促转型，避免“一刀切”式的增长压力。同时，区间目标也有助于稳定市场预期，增强企业对中长期发展的信心，为民间投资和消费回暖创造良好环境。 第三，配套指标同步优化。与GDP目标调整相配套，2026年其他主要预期指标也更加务实和精准。CPI目标保持在2%左右，既体现对物价合理回升的政策引导，也为货币政策留出操作空间。调查失业率目标继续设定在5.5%左右，强调就业优先导向，特别是青年人和重点群体的就业保障。在绿色低碳转型方面，单位GDP能耗指标调整为单位GDP二氧化碳排放降低3.8%左右，这标志着“双碳”目标从能耗双控向碳排放双控的实质性转变。这一调整更符合绿色发展内在逻辑，也更有利于推动能源结构优化和产业低碳转型。 综上所述，2026年政府工作目标的务实调整，既是应对当前经济压力的现实选择，也是推动中长期高质量发展的战略安排。 二、财政政策更加积极：预算内支出规模迈上30万亿元新台阶 2026年财政政策的定调是“延续与稳定”，在“保持必要支出强度”的总体要求下，预算内支出规模有望迈上30万亿元新台阶。从当前释放的政策信号看，2026年财政政策呈现出“赤字率平稳、支出结构优化、资金下沉基层”的特征。 第一，赤字率维持4%左右。赤字率是观察财政扩张力度的核心指标。2025年赤字率提升至4%已属近年高位，2026年进一步扩大的空间有限。一方面，“十五五”规划建议稿明确提出“增强财政可持续性”，财政不宜持续大幅加力；另一方面，赤字率若低于4%，又可能释放政策退坡的负面信号，不利于稳预期。因 此，2026年赤字率继续维持在4%左右的水平。在经济规模持续扩大的背景下，赤字率不变意味着赤字规模相应增加，这本身就是财政加力的体现，符合“更加积极”的政策基调。 第二，专项债和特别国债规模平稳。2026年拟安排地方专项债券4.4万亿元，规模与2025年持平。值得关注的是，报告进一步明确了专项债的重点投向，即支持重大项目建设、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等领域。相较2025年，“土地收储和收购存量商品房”的表述被删除。这一变化或意味着专项债对房地产领域的直接支持有所减弱。超长期特别国债规模维持在1.3万亿元左右，其中“两重”建设保持在8000亿元左右，用于设备更新和消费品以旧换新的“两新”资金则可能在结构上微调：消费品以旧换新补贴从3000亿元降至2500亿元，而设备更新支持相应增至2500亿元，体现对投资止跌回稳的更高要求。 第三，资金使用向基层倾斜。在支出节奏上，2026年财政呈现“靠前发力”特征。提前批额度加快下达，财政资金直达市县机制持续深化，旨在强化财力下沉与基层保障。这一安排既是为了应对年初经济下行压力，也是为了确保重点项目早落地、早见效。2026年财政政策将更加注重财力向基层倾斜，通过压减非必要开支、规范项目支出、盘活存量资金资产等方式，集中财力兜牢“三保”底线。 三、货币政策适度宽松：降准降息择机而行 报告提出，要将“促进经济稳定增长、物价合理回升”作为货币政策的重要考量，这意味着物价目标上升为政策操作的主动约束。在“协同财政、稳定市场”的双重任务下，2026年货币政策将呈现“总量宽松、结构优化、择时发力”的特征，降准降息仍有空间，但落地时点与力度将关注内外部形势演变。 第一，适度宽松基调，强调“促进物价合理回升”。2025年统计公报显示，全年CPI持平、PPI下降2.6%，物价持续低位运行已成为当前经济的主要矛盾之一。2026年货币政策的变化，在于将“促进物价合理回升”纳入政策考量的目标。这意味着，即使经济增速处于合理区间，只要物价仍低于2%左右的目标水平，货币政策就难以转向收紧。从操作空间看，人民币汇率呈现温和升值趋势，为货币政策“以我为主”提供了更大腾挪空间。预计全年有望实施1次降息，政策利率调降幅度在10-20BP，主要目的是推动实体经济融资成本稳中有降，同时向市场释放稳增长信号。 第二，协同财政，保障政府债券发行流动性。2026年货币政策的首要任务，是积极配合财政政策协同发力。以应对提前批地方债和超长期特别国债的集中发 行压力。与此同时，结构性货币政策工具将继续发挥“精准滴灌”作用。科技创新再贷款、设备更新专项再贷款、服务消费金融支持等工具有望进一步扩容，重点支持科技制造、中小微企业、绿色转型等领域。这种总量宽松+结构优化的组合，既能保障政府债券顺利发行，也能将金融资源引导至国家战略重点方向。 四、扩大内需头号任务：从“以旧换新”走向“投资于人” 建设强大国内市场置于政府工作任务首位，彰显了扩大内需在国家战略中的核心地位。中国拥有全球最广阔、最具层次的市场空间，为消费潜力释放提供了广泛的应用场景。政策的落地实效，将成为2026年扩大内需战略能否见效的关键。 第一，消费政策转向收入增长与社保兜底并重。过去两年的消费刺激政策，主要依托“以旧换新”补贴拉动大宗商品消费。2026年消费品以旧换新补贴规模从3000亿元降至2500亿元，但政策重心并非退坡，而是转向更深层的消费能力建设。核心变化在于“投资于人”的安排。一是城乡居民增收计划有望实质性落地，通过提高城乡居民基础养老金、完善最低工资标准调整机制等方式，从源头增强居民消费能力。二是个人消费贷款财政贴息等金融工具将扩大试点，降低居民大额消费的资金成本。三是带薪错峰休假等制度性安排加速推进，为服务消费释放时间空间。 第二，服务消费成新引擎，打造消费新场景。从地方两会释放的信号看，除传统的健康、养老、托育、家政等领域外，一批新兴消费形态密集进入政策视野。悦己经济、谷子经济、国潮经济、情绪经济，这些新兴消费形态的共同特征，是高度依赖场景、体验和情感连接，蕴藏着巨大的增长潜力。2026年有望出台服务消费高质量发展指导意见，在放宽市场准入、优化消费环境、加强消费者权益保护等方面打出组合拳。 第三，基建投资稳中求进，中央引领、地方提质。在投资端，中央层面将继续发挥引领作用。超长期特别国债中的“两重”建设部分保持在8000亿元左右，重点支持国家战略腹地建设、产业链安全、新型基础设施等领域。中央预算内投资预计增至7550亿元，更多资金将通过直达机制下沉基层。地方层面则更加注重投资效益。重大项目牵引作用将进一步强化，激活民间投资。同时，“投资于物”与“投资于人”相结合的理念将贯穿项目全过程，教育、医疗、养老等社会领域基础设施投资有望获得更多倾斜。 五、新质生产力引领产业升级：AI+行动全面深化 2026年政府工作报告把人工智能为代表的新动能置于更加核心的位置。AI+正从概念探索转向全面落地，成为提升全要素生产率的通用技术要素。 第一，“智能经济”成为新范式。报告首次提出“打造智能经济新形态”。这一提法是强调以智能技术重塑生产、分配、消费全链条，形成以数据为关键要素、以算法为核心驱动的新型经济范式。2026年政策重点将从技术攻关转向场景开放与深度融合。这种深度融合的背后，是生产效率的系统性提升。据测算，AI技术广泛应用有望在未来五年带动全要素生产率年均提升0.5个百分点左右，成为对冲人口红利消退、支撑潜在增速的重要力量。 第二，算力、电网、储能等配套工程加速推进。AI全面渗透的前提，是新型基础设施的超前布局。2026年全国一体化算力网络加快构建，智算中心建设成为新热点，多地已出台算力补贴政策，降低中小企业应用AI的门槛。与此同时，AI算力需求的爆发式增长对能源供给提出更高要求。电网升级和储能扩容成为配套工程的重中之重：一方面，要保障智算中心的稳定供电；另一方面，要提升绿电使用比例，避免AI发展加剧碳排放压力。预计2026年将有一批源网荷储一体化项目落地，探索“算力+绿电”协同发展新模式。 第三，区域协同创新，打造三大国际科技创新中心。在空间布局上，2026年将强化区域协同创新和产业集群化发展。中央经济工作会议明确提出，要建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心，让资源集中加速科技成果转化、产业化和规模化。与此同时，围绕能源与战略资源的保障能力也被置于更重要位置。在全球资源品战略属性提升的背景下，锂、钴、稀土等关键资源的战略储备和循环利用体系建设有望提速，为新质生产力发展筑牢资源底座。 六、现代化产业体系多层次推进：传统升级、新兴壮大、未来培育 现代化产业体系是高质量发展的物质技术基础。2026年政府工作报告系统部署产业推进策略：优化提升传统产业、战略性新兴产业壮大规模、未来产业超前布局。旨在筑牢制造业基本盘的同时，抢占新一轮科技革命制高点。 第一，传统制造业：数智化改造提升。报告安排2000亿元超长期特别国债支持设备更新，启动新一轮产业链高质量发展行动，强化产业基础再造和重大技术装备攻关。政策层面明确释放信号，要通过技术改造和产品升级，稳住传统产业的就业和产值贡献。 第二，新兴产业壮大：低空经济、生物制造等成新增长点。战略性新兴产业是培育新动能的主阵地。2026年，新能源、低空