政府工作报告学习：灵活目标和平量政策
发布时间：2026-03-06 研究所 固收专题 分析师:梁伟超SAC登记编号:S1340523070001Email:liangweichao@cnpsec.com研究助理:王一 SAC登记编号:S1340125070001Email:wangyi8@cnpsec.com 灵活目标和平量政策——政府工作报告学习 ⚫“十五五”开局之年，政策定调积极务实 第一，经济增长目标4.5%-5%，为调结构防风险促改革留空间。第二，通胀目标设定2%左右，力求推动总供求关系持续改善。第三，经济形势，明确外部冲击挑战与预期扰动、消费投资短板。第四，政策取向，强调政策与改革协同，突出存量增量政策集成。第五，财政政策设定赤字率4%，中央赤字增加，支出盘子做大。第六，货币政策灵活降准降息，重在疏通传导、降成本取向松动。第七，房地产定调着力稳定，提出盘活存量、收购存量商品房。第八，地方化债继续加快，用足用好政策，构建长效管理机制。第九，金融要建设风险应对预案，守牢底线、维护市场稳定。第十，政策部署促消费扩投资并举扩内需，科技赋能产业升级。第十一，财税改革扩围零基预算，优化消费税征收范围与税率。 近期研究报告 《地缘冲突，两会前后，债券如何？——流 动 性 周 报20260301》-2026.03.02 ⚫风险提示： 政策落地强度不及预期。 目录 1目标设定：4.5%—5%区间，既积极又务实.....................................................42政策部署：存量政策与增量政策的集成协同...................................................53宏观调控：力度维持，不增即减.............................................................73.1财政政策：“中央加杠杆”思路极致贯彻....................................................73.2货币政策：着眼中间费用，“降成本”取向在松动............................................83.3防风险：以改革促化险，以化险促发展...................................................94其他方面：扩大内需是首要任务，财政改革明确要点...........................................115风险提示................................................................................14 图表目录 图表1：2026年主要经济社会发展目标的设置及往年对比.....................................5图表2：外部风险与内部挑战进一步明确，建设强大国内市场将内需置于部署首位................6图表3：财政政策更加积极，举债规模维持高位..............................................8图表4：货币政策延续适度宽松，提出结构性政策增量........................................9图表5：防风险部署房地产、地方债务、金融风险三领域，安全能力建设回归...................10图表6：具体部署提振消费专项行动，扩大有效投资，继续发展新质生产力，财政改革要点明确....12 1目标设定：4.5%—5%区间，既积极又务实 经济增长目标设置为4.5%—5%的区间值，并提出在实际工作中努力争取更好结果，是既积极又务实的目标选择。相较去年设定“5.0%左右”的目标，今年采用区间方式，更强调“留有余地、争取更好”：既不降低对增长的要求，也避免把单一数字固化为硬约束，从而为政策把握节奏、统筹推进各项任务提供更大的回旋空间。并且，2026年是“十五五”开局之年，报告明确提出这些预期目标主要考虑是为调结构、防风险、促改革留出空间，为后期更好发展打牢基础，因此增速目标的设定更突出开局之年的统筹安排。经济增长目标同2035年远景目标总体衔接，与我国经济长期增长潜力基本吻合，实现这个目标具备有利条件，也意味着后续若出现新的扰动，宏观政策对冲力度仍将相机加大，以确保经济运行保持在合理区间。 通胀目标维持2%左右，考虑预期引导与现实可能。通胀目标去年已经从之前的限制性目标，转换为引导性目标，报告强调通过改善总供求关系，推动价格总水平由负转正、居民消费价格合理温和回升，核心在于把稳增长与稳物价放在同一框架下统筹推进：一方面，2%左右的目标为宏观政策提供清晰的价格锚，有助于稳定市场对名义增长、企业盈利与居民收入的预期；另一方面，该目标也留出一定的实现弹性，不追求使用强刺激政策过快抬升价格水平，也避免通胀陷入回落螺旋。向前看，通胀回升更依赖内需的持续修复与供求关系的改善，政策着力点将更多落在扩大内需、畅通经济循环、整治无序竞争与“内卷”行为等方面，通过需求端修复与供给端结构优化的合力，推动价格温和回升并促进经济良性循环。 2政策部署：存量政策与增量政策的集成协同 经济形势方面，报告延续了对外部冲击挑战的判断，同时更聚焦国内运行中的结构性矛盾与需求不足问题。外部环境方面，报告明确对外贸易明显承压，强调外部变化对我国外循环和市场预期的扰动在加深；对国内方面，报告着眼于“国内经济深刻转型、深层次结构性矛盾问题持续显现”，并明确指出“消费、投资增长动力不足”。在需求侧判断上更强调动力不足的现实约束，也意味着扩大内需仍将是宏观政策的关键着力点，其中消费与投资两端都需要通过政策合力来修复。 政策部署方面，报告继续强调宏观政策取向一致性，进一步把重点放在存量政策与增量政策的集成协同，提出改革举措与宏观政策的协同发力。报告提出政策要给力、改革也要发力，强调用改革办法打通经济循环的卡点堵点，把政策效果转化为内生增长动能；进一步将经济政策与非经济性政策、存量政策与增量政策统一纳入一致性评估，推动各类政策同向发力形成合力；同时要求财政、金融、就业、产业等政策加强协同，持续放大组合效应，并通过健全预期管理机制提振社会信心。从具体部署顺序看，今年将建设强大国内市场置于首位，扩大内需的牵引作用更加突出。风险防范方面，报告提出安全能力建设，统筹防风险与促发展，增强发展韧性，守牢安全底线。 3宏观调控：力度维持，不增即减 3.1财政政策：“中央加杠杆”思路极致贯彻 财政政策方面，本次报告的具体部署总体延续“更加积极”的取向，结构上进一步向中央财政倾斜，力度安排基本符合市场预期，具体需要关注： 第一，赤字率4%左右安排，赤字规模扩大，不增加地方赤字。今年赤字率拟按4%左右安排，赤字规模5.89万亿元、比上年增加2300亿元，其中中央财政赤字5.09万亿元、地方财政赤字8000亿元，明确赤字增量全部列在中央，地方财政赤字和地方一般债发行规模未在新增，继续中央加杠杆思路。一般公共预算支出规模首次达到30万亿元、比上年增加约1.27万亿元。在中央政府债务率偏低、举债空间相对充足的背景下，赤字规模的上调与支出盘子的扩张，为稳增长与稳预期提供了更明确的财政支撑，也为后续政策加力留出了操作余地。 第二，超长期特别国债、地方专项债新增额度未再增长，注资特别国债缩量。超长期特别国债继续发行1.3万亿元，其中8000亿支持“两重”，2000亿支持大规模设备更新，2500亿支持消费品以旧换新建设，另外500亿未列明用途；同时设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，配合贴息、担保、风险补偿等方式支持扩大内需。银行资本补充方面，拟发行特别国债3000亿元支持国有大型商业银行补充核心一级资本，规模较上年有所减少。地方债方面，新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，重点用于支持建设重大项目、置换隐性债务、消化政府拖欠账款等，按照2024年公布的化债计划，4.4万亿中将有至少8000亿用于化债，另外还将发行2万亿置换专项债用于化债。 3.2货币政策：着眼中间费用，“降成本”取向在松动 货币政策延续“适度宽松”定调，降准降息可以期待，但空间可能有限。报告延续中央经济工作会议以来的表述变化，继续以适度宽松作为货币政策取向，并强调保持流动性充裕，适时降准降息，说明货币政策支持性立场并未改变。我们在以往分析中多次提到，对于货币政策取向的判断，尤其对于其降息诉求的判断，需要着重关注央行对于“降成本”取向的表述。本次报告依然延续“促进社会综合融资成本低位运行”，但对于手段的表述新增“降低融资中间费用”，这意味着“降成本”取向的松动。降低社会融资成本几乎是贯穿货币政策松紧周期，但在偏紧周期一般会侧重于小微或民企等融资难主体的融资成本，或者强调融资费用的压降，而非明确引导贷款利率下行。考虑到年初以来央行有关负责人对降准降息的表述，我们判断全年降准降息还有空间，但可能已经压缩至一次降准+一次降息；对于节奏的判断，我们延续之前的看法，3月存在降准窗口，降息窗口可能后延至年中附近。汇率方面表述不变，央行将继续保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。 3.3防风险：以改革促化险，以化险促发展 房地产、地方债务、金融领域，依然是防风险具体部署的重点方面。（1）在房地产领域，报告在提出持续用力推动房地产市场止跌回稳的基础上，进一步强调防范化解风险隐患的要求，强调要更好统筹稳市场与防风险，推动相关政策措施落地见效。相较此前“止跌回稳”表述，本次更突出“稳定”，从风险防控出发实现稳市场预期与房企债务风险处置的协同推进。（2）在地方债务风险领域，报告把防风险与促发展并列，强调进一步增强发展韧性，相关安排更体现以发展化解风险、以化解风险保障发展的思路，重点在于通过完善制度约束与分类施策推进重点领域风险缓释，同时为恢复地方财力和保障支出创造条件。融资平台转型与债务约束强化的政策思路和之前保持一致。（3）在金融领域，报告强调加强重点领域风险防范化解和安全能力建设，统筹防风险和促发展，进一步增强发展韧性，坚决守牢安全底线，相关部署更重视在外部冲击情景下的风险应对与预案完善，整体更偏处置机制与事件应对。 4其他方面：扩大内需是首要任务，财政改革明确要点 其他方面，报告明确了建设国内大市场的首位度，并在扩大有效投资、实现产业升级等方面进行的新的部署。（1）总体部署中将建设强大国内市场、坚持内需主导置于首位，统筹促消费和扩投资，产业政策延续在新动能培育与传统动能改造两端同时发力。（2）消费端继续以特别国债带动“两新”作为重要抓手，配套安排超长期特别国债支持消费品以旧换新，并提出提振消费专项行动、提升消费能力、增加优质供给、改善消费环境等系统性举措。（3）投资端继续围绕有效投资发力，超长期特别国债资金重点支持“两重”建设，预算内投资规模上调，同时强调发挥各类政府投资工具作用、加强项目储备和要素保障，并在专项债使用和项目管理上继续推进机制优化，更突出管好用好资金、提高投资效益与带动社会资本参与。（4）产业端今年将优化传统产业放在靠前位置，体现了科技赋能产业升级的政策思路，同时继续强调培育壮大新兴产业、未来产业，提出开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，点名商业航天、低空经济等细分方向，持续推进“人工智能+”行动。（5）改革方面，财税金融体制改革的抓手更明确，零基预算改革由试点走向扩围，消费税改革聚焦征收范围与税率调整并下划地方，增加地方自主财力；资本市场改革继续推动中长期资金入市，并在制度建设上更细化到发行上市、并购重组以及多层次债券市场等安排，体现出以投融资改革和市场制度完善来提升资本市场服务实体经济能力的取向。 市场竞争、有效保护合法权益。完善中国特色现代企业制度。大力弘扬企业家精神，促进年轻一代企业家健康成长。推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发
