'一个优化、六大建设'研究报告

“一个优化、六大建设”研究报告“一个优化、六大建设”研究报告2025 发布地点：中国·北京发布地点：中国·北京发布单位：中国城市规划协会发布单位：中国城市规划协会 前言 2025 年中央城市工作会议指出 :“城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”。为深入学习中央城市工作会议精神，践行人民城市理念，引领规划行业加强规划理论研究与实践创新，激发全行业投入到人民城市建设中的热情和活力，中国城市规划协会与协会副会长单位中国城市规划设计研究院、深圳市规划国土发展研究中心、北京市城市规划设计研究院、上海同济城市规划设计研究院有限公司、北京清华同衡规划设计研究院有限公司、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，开展了对“优化现代化城市体系”和“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”( 即“一个优化，六大建设”)的内涵的研究，致力于搭建支撑新时期城市发展的指标体系，并以此为基础指导规划编制单位开展相关工作，确保规划行业切实推进中央城市工作会议各项要求的落地实施。报告围绕“一个优化，六大建设”的内涵，初步构建的研究框架主要从城市规划专业的角度提出了落实国家战略要求、指导规划实践应用的共 218 项指标工具。 我们深刻地认识到，城市高质量发展需要持续探索、共谋共建。我们诚挚希望本阶段研究的报告可以为行业同仁在实践中参考和应用。协会将以此为工作深化的起点，以开放、务实的态度接受行业检验，并愿与业界同仁一道，凝聚智慧、深化共识，携手将研究成果转化为人民城市建设的扎实行动。 中国城市规划协会2026 年 2 月 一、优化现代化城市体系4二、建设富有活力的创新城市10三、建设舒适便利的宜居城市18四、建设绿色低碳的美丽城市25五、建设安全可靠的韧性城市32六、建设崇德向善的文明城市40七、建设便捷高效的智慧城市47 01 优化现代化城市体系 中国城市规划设计研究院中国城市规划设计研究院上海同济城市规划设计研究院有限公司上海同济城市规划设计研究院有限公司 一、优化“现代化城市体系”的总体要求 高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，城市是现代化建设的重要载体。我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效阶段，为加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展，结合二十届三中全会精神、中央城市工作会议精神及高质量发展文件的核心要求，优化现代化城市体系是衔接“五个转变、五个更加注重”的关键环节。要发挥优化城市体系在统筹各类功能、统筹要素关系、统筹特色发展、统筹治理需求方面的作用，推动区域协调、城乡融合的高质量内涵式发展。 把优化现代化城市体系作为七项重点任务的第一项工作，体现了对城市工作系统性的深刻认识和把握，把城市作为有机生命体系统谋划，强调了用“系统性、整体性”思维认识城市问题、推动城市发展的工作方法，为实现“五个转变、五个更加注重”提供方法和手段。“优化现代化城市体系”就是要统筹协调，统筹各类功能，为人民创造宜业、宜居、宜乐、宜游、有文化魅力的城市家园；统筹要素关系，实现“人口、产业、城镇、设施”精准集约高效配置；统筹特色发展，推动城市因地制宜发展新质生产力；统筹治理需求，形成共享共治新局面；推动区域协调、城乡融合的高质量内涵式发展。 二、研究综述 国外城市体系研究从“等级—结构”走向“网络—全球”。20 世纪中叶以来，中心地理论、首位律与位序—规模法则、基本 / 非基本职能与区位熵等，为解释城市等级规模、服务范围与职能分工奠定了基础；二战后在全球化推动下，中心—边缘理论、城市群 / 都市圈 / 大都市带等空间组织研究不断深化，80 年代后全球城市与 GAWC 等将城市体系提升到全球服务网络尺度。政策层面，欧盟通过《欧洲空间发展展望》（ESDP）倡导多中心均衡发展，并借助财政工具影响区域城市体系结构。中国在吸收国外理论的同时，与改革开放以来的城镇化与区域发展实践结合，形成“三结构一网络”等本土框架，并在“市管县”体制、城市群与都市圈规划引导、“点轴理论”与主体功能区等制度实践中，推动城市体系从粗放扩张转向更精细、更可持续的空间治理。总体脉络呈现从静态结构到动态关系、从等级体系到网络流动、从单一增长到综合可持续的演进，需要以更有针对性的评估体系支撑现代化城市体系建设。 在指标维度方面，国外国家 / 区域空间规划更强调宏观目标引领，整体城市体系层面的指标体系相对不足，典型如 GAWC 主要基于跨国企业服务网络数据划分全球城市层级。国内监测更偏向国家或区域整体性评估：如《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》从城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境等提出导向，但缺少分层分类的差异化要求；《新型城镇化城市群发展水平评价指标体系》（2021）以及城市体检等体系覆盖空间效率、产业协作、绿色发展、通达共享、安全韧性、开放繁荣等维度，但总体仍以“整体监测”为主，针对不同层级城市与差异化发展目标的系统性、整合性指标体系仍显不足。 三、优化现代化城市体系评价体系构建 响应 “优化现代化城市体系”的总体要求，从整体性和针对性两个层面展开指标体系的构建。从《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（下文简称《高质量发展的意见》）中关于“优化现代化城市体系”的三项任务出发，从提升城市群竞争力、推进城市群一体化、推进都市圈同城化、提升超大特大城市综合竞争力、提升大中小城市和县城承载力五个角度，设置评估指标。 （一）指标领域 1：城市体系的系统性 落实 2025 年中央城市工作会议部署，支撑国内大循环和国内国际双循环新格局建设，推动城市群都市圈发展方式从“规模扩张”转向“结构优化、动能转换、品质提升”，构建内需驱动、功能对流、网络联动的现代化城市体系。坚持以人民为中心的发展思想，围绕扎实推进共同富裕，落实区域协调发展与区域重大战略，加快构建更加公平可及、共富共享的现代化城市体系。贯彻落实新型城镇化战略和乡村振兴战略，落实“十五五”规划“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”部署，以县城为关键枢纽推进城乡融合发展，构建 " 县城—中心镇—乡村 " 功能互补、梯度衔接、韧性发展的城乡融合发展的城市体系。因此本领域从发展新动能作用、安全韧性 2 个方面构建评价维度，分别选取世界城市的数量、国家级新动能中心城市数量、边境口岸城市的人口规模指标进行评估。 （二）指标领域 2：提升城市群竞争力 2025 年 7 月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记在讲话中明确提出，要“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”，并强调“把京津冀、长三角、粤港澳大湾区城市群打造成世界级城市群”，推动成渝、长江中游等成为高质量发展增长极，增强中西部和东北城市群、都市圈对区域协调发展的支撑作用。 同时，《高质量发展的意见》也把“优化现代化城市体系”置于重要位置，强调以现代化人民城市建设为目标，通过结构优化、动能转换等路径提升城市发展能级，并在城市群层面强调世界级城市群培育与增长极带动。因此，本领域从经济增长极作用、顶尖企业集聚、创新生态培育、国际枢纽链接 4 个方面构建评价维度，分别选取城市群 GDP 对全国贡献、龙头企业数量 / 新增上市公司数量、R&D 投入强度、海（陆）港货运吞吐量与枢纽机场客运吞吐量指标进行评估。 （三）指标领域 3：推进城市群一体化 中央城市工作会议强调，城市群内要“加强产业链协作，构建跨行政区合作发展新机制”，城市群之间要“优化产业分工和空间联系”，以网络化组织提升一体化水平。《高质量发展的意见》进一步提出，要促进城市间定位错位互补、设施互联互通、治理联动协作，以更高效率实现要素流动与公共服务共建共享。据此，本领域从一体化设施互联互通、一体化产业链协作、 一体化治理联动 3 个方面构建评价维度，分别选取城市群内部干线交通网络密度、城市群产业集群数量、政务服务“一网通办”跨界通办事项数量指标进行评估。 （四）指标领域 4：推进都市圈同城化 中央城市工作会议在部署都市圈建设时明确指出对都市圈，“有条件的地方可以推进同城化发展”，并要求实现“通勤便捷高效、产业梯次配套、公共服务便利共享”。《高质量发展的意见》同样强调要发展现代化城市群和都市圈，以提升城市体系的组织效率和综合承载能力，为同城化提供制度与政策支撑。 因此，本领域从同城化通勤联系、同城化产业布局、同城化公共服务 3 个方面构建评价维度，分别选取跨行政区轨道交通联通（或跨城通勤联系）指标、城市间产业链协同数量、医疗异地结算比例指标进行评估。 （五）指标领域 5：提升超大特大城市综合竞争力 中央城市工作会议强调，超大特大城市要按照国家批准的功能定位做强做精核心功能，控制规模、疏解非核心功能，打造高质量发展主引擎；同时提出支持超大特大城市结合实际推进制度创新，增强对全球高端要素的配置能力，并布局科技创新平台基地、提升原创性和颠覆性创新能力。 《高质量发展的意见》进一步提出，要以城市结构优化、动能转换、治理增效等为路径，推动超大特大城市在高质量发展中发挥引领作用。 据此，本领域从高价值产业布局、科技创新策源、国际文化交流、政策创新试点 4 个方面构建评价维度，分别选取数字经济核心产业增加值、省级以上科技创新平台数量、国际会议和国际赛事举办数量、国家级改革政策试点数量指标进行评估。 （六）指标领域 6：提升大中小城市和县城承载力 中央城市工作会议强调，优化现代化城市体系必须促进大中小城市和小城镇协调发展，要分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系、促进城乡融合；对经济规模大、人口增长快的县级市和特大镇，适时调整扩大管理权限；对人口持续流出的城市和资源型城市，持续推动转型发展；并强调继续推进农业转移人口市民化、推动城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。《高质量发展的意见》进一步提出要适应城镇化与城市发展阶段变化，坚持内涵式发展与存量提质增效，并强调因地制宜、分类指导，推动公共服务与空间品质提升。 因此，本领域从经济人口增长、特色功能培育、基本服务保障、城乡共同富裕 4 个方面构建评价维度，分别选取 GDP 年均增长速度、常住人口增长率、特色优势产业增加值占 GDP 比重、公共文化活动年均参与人次、基本公共服务覆盖度、城乡居民人均收入比值、农村居民可支配收入增长率指标进行评估。 02 建设富有活力的创新城市 深圳市规划国土发展研究中心深圳市规划国土发展研究中心 一、建设“富有活力的创新城市”的总体要求 中央城市工作会议于 2025 年 7 月中旬召开，部署了以“1+6”为框架的城市工作重点。“1”即优化现代化城市体系，“6”指向建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。会议提出：“着力建设富有活力的创新城市。精心培育创新生态，在发展新质生产力上不断取得突破；依靠改革开放增强城市动能，高质量开展城市更新，充分发挥城市在国内国际双循环中的枢纽作用。”深刻把握新一轮科技革命和产业变革的时代机遇，彰显以创新作为城市发展新动能引领现代化建设，是推动城市高质量发展的战略谋划。 2025 年 8 月 15 日，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》发布，其中第三部分围绕“培育壮大城市发展新动能”作出具体部署，强调：（1）因城施策增强城市发展动力。立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，激发创新创业活力。加强原始创新和关键核心技术攻关，强化科技创新与产业创新协同，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，因地制宜发展新质生产力。加快建设国际科技创新中心和区域科技创新中心。深入实施国家战略性新兴产业集群发展工程。培育壮大先进制造业集群。发展智能建造，培育现代化建筑产业链，加快推动建筑业转型升级。大力发展生产性服务业，推动生活性服务业补齐短板、提高水平。发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济，培育消费新