南苏丹公共财政评论：一条狭窄的复苏之路：恢复公共财政的关键作用（英）2026

南苏丹：公共财政审查公共披露授权 一条狭窄的复苏之路：恢复公共财政的关键作用 南苏丹：公共财政审查 © 2026 世界银行 1818 H街西北，华盛顿特区，20433电话：202-473-1000；网址：www.worldbank.org 这项工作是世界银行工作人员与外部贡献者共同创作的。本工作中表述的发现、解释和结论并不必然反映世界银行的观点，其董事会执行董事的观点，或其代表政府的观点。世界银行不对本工作中包含的数据的准确性进行保证。本工作中任何地图上所显示的边界、颜色、名称和其他信息，并不表示世界银行对任何领土的法律地位的判断，也不表示其对此类边界的认可或接受。本条所列内容不应被视为对世界银行特权与豁免的限制或放弃，所有这些特权与豁免均具体保留。 权利与许可 本作品中的内容受版权保护。由于世界银行鼓励其知识传播，本作品可全部或部分用于非商业目的，但必须给出对本作品的完整归属。 归属——请按以下方式引用作品：“世界银行（2026）复苏之路艰难：恢复公共财政的关键作用。南苏丹：公共财政评论©世界银行。” 所有关于版权和许可的问题，包括衍生权利，应致信世界银行出版物，世界银行集团，美国华盛顿特区西北H街1818号，邮编20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 所有数据和图表截至2025年9月1日均为最新。 一条狭窄的复苏之路：恢复公共财政的关键作用 目录 致谢 南苏丹公共财政审查（PFR）由世界银行编制，旨在为南苏丹宏观财政框架、收入动员和公共支出管理方面的政策对话和潜在改革提供信息。 报告由包括Kamer Karakurum Ozdemir（高级经济学家，TTL）、Laura Sofia Olivera Garrido（经济学家）、Kishan Abeygunawardana（高级经济学家）、Tehmina Khan（首席经济学家）、Zerihun Getachew Kelbore（经济学家）、David Santos Ruano（高级公共部门专家）、Lubomir Mitov（顾问）和Masami Kojima（顾问）的核心世界银行团队编制。Massimo Mastruzzi（高级经济学家）、Francisco Vasquez Ahued（顾问）、Cristina Savescu（首席经济学家）、John Panzer（顾问）、KevinCarey（项目经理）、Bill Battaile（首席经济学家）和Demet Kaya（高级经济学家）做出了宝贵的贡献。Fang Guo领导了工作概念阶段，Pike Pike Aye（公共部门管理专家）和Alta Folscher（顾问）也做出了贡献。 南苏丹PFR从玛丽亚姆·萨利姆（部门主任）、查尔斯·乌恩德兰（国家经理）、哈桑·赞曼（繁荣区域主任）和马科·赫内德斯（实践经理）的整体监督和指导下受益。 该团队感谢南苏丹共和国政府，尤其是财政部和计划部、收入管理局、石油部、苏丹银行和国家统计局的指导和合作。 Nani Makonnen和Lindrio Christine Cirilo Opeli在报告的准备和发布过程中提供了行政和后勤支持。Sean Lothrop提供了编辑支持。该报告由Lucy Davis设计。 缩写词和首字母缩略词 目录：图表和框 执行摘要 自从独立以来，南苏丹在发展成果方面出现了倒退，反映了其丰富的石油资源与持续的机构能力及人力资本差距之间的巨大不平衡。 十四年独立后，南苏丹依然深陷重叠的人文和宏观经济危机之中，贫困率异常高。在独立之时，国家缺少建设国家的现代或稳固的机构，缺乏有效治理和发展的根基。尽管拥有大量的石油储备，如果管理得当本可以使南苏丹走上可持续发展的道路，但该国反而成为了资源丰富却制度薄弱国家常见的轨迹的极端案例——以普遍的腐败、精英掠夺和寻租行为为特征。 自2011年以来，经济崩溃，人均GDP暴跌76%，这不仅反映了对其石油财富的严重管理不善，也反映了为获取资源租金而根深蒂固的内部斗争、频繁的政治动荡以及反复的外部冲击。根深蒂固的制度弱点、结构性脆弱性和持续的治理失败与南苏丹对石油的过度依赖紧密相连——石油占GDP的60%、出口的99%和政府收入的85%。国家资源财富与有限的管理能力之间的巨大失衡，以及更广泛的的能力和基础设施缺陷，严重削弱了南苏丹将石油财富转化为有意义发展的能力。因此，十个人中有九个人生活在贫困线以下。持续的冲突和经济的脆弱性——尤其是由于对苏丹石油出口基础设施的依赖——导致了持续的宏观经济不稳定。这些因素，加上系统性的治理失败，导致了长期的资金投入不足，使国家进一步远离发展，并加剧了经济和社会的衰落。 最近，2024/25年南苏丹主要输油管道在冲突影响下的苏丹关闭，使该国陷入严重的宏观经济危机，通货膨胀率极高。2025年春季恢复石油出口和生产后，冲击得到缓解，但随后的几个月中出现了间歇性中断。在石油支持的贷款义务和大量工资拖欠、国内及外部融资来源有限的情况下，财政压力依然很大。在不确定的区域、全球经济和石油市场条件下，风险极高，频繁发生洪水（近年来已阻碍石油作业）和美国国际开发署资助的大幅削减。本公共财政回顾（PFR）试图解决的中心问题是南苏丹如何利用其公共资源来扭转当前的发展轨迹，开始走向可持续的发展道路并降低风险。虽然除非实施包容性的政治解决方案，为南苏丹带来可持续的和平，就像R-ARCSS所设想的那样，否则南苏丹不太可能扭转其负面轨迹，但这些挑战超出了本报告的范围。因此，PFR仅关注可能帮助该国走向发展道路的核心公共财政政策，在假设将解决总体安全和治理挑战的情况下。 财政和货币政策框架严重不完善，阻碍了南苏丹的发展，并放大了对经济的冲击。 薄弱的机构和普遍的腐败严重削弱了建立稳健的财政和货币政策框架的努力。因此，经济变得高度易受外部冲击，陷入债务困境。石油收入的挪用导致了基础设施和关键公共服务长期投资不足，国家的物质和人力资本仍然严重滞后发展。 几乎完全由石油收入的可获得性驱动，南苏丹的财政政策极其不稳定，缺乏战略方向。公共支出并没有加强稳定性，反而放大了经济波动。预算分配不受中期目标的指导，预算规划是临时的，基于糟糕的经济假设，缺乏明确的目标。预算主要被用来分配石油收入， 执行率波动反映政治优先级而非发展需求。政府无法进入外国资本市场，且从规模较小的国内金融体系中动员资源不足，同时挤出私营部门信贷。资金缺口导致反复出现赤字货币化。 历史上，财政主导实际上使货币政策失效。美元化普及和国内货币需求下降严重限制了中央银行影响国内需求和调控流动性的能力。这些因素导致了高通货膨胀、货币急剧贬值以及不断上升的债务风险。 资源诅咒体现在石油行业的治理失灵和对石油收入的错误管理中。 投资不足、运营和维护支出不足，以及苏丹出口基础设施的中断导致了生产量的急剧下降。在过去十年中，政府的年度石油收入下降了约50%，平均降至14亿美元。地区不稳定加深了危机：2024年2月，由于苏丹冲突导致Petrodar管道关闭，石油出口下降了三分之二。尽管一年后在2025年4月全面恢复石油出口，但2025年的一系列无人机袭击进一步扰乱了石油出口。石油收入也仍然高度易受全球价格波动的影响。 尽管石油行业的法律框架在纸面上相对健全，但其规定大多未得到执行，石油收入的预算外使用似乎很普遍。例如，尽管石油收入管理法要求所有石油和天然气收入存入一个单独的石油收入账户，但据报道，石油销售收入被存入多个未公开的商业银行账户，阻碍了透明度和可追溯性（联合国安全理事会2023a）。财政制度基于勘探和生产共享协议，政府以实物形式获得其份额的生产——这使得这部分份额的市场营销和销售极易被挪用。石油收入经常被指定用于模糊的石油换基础设施支出，无论是预算内还是预算外，都从卫生和教育等基本服务中挪用了资源。在2021财年至2024财年之间，仅石油换基础设施项目的预算内支出就总计约18亿美元，但取得的实际成效有限（财政部2021，2022，2023，2025；联合国人权理事会2025）。 原油投标流程缺乏透明度，合同往往授予胜出投标者以外的公司。提前销售石油——全部以非优惠条款进行，违反了2011年公共财政管理和问责法案——导致巨额收入损失，仅在2018-2020年间，仅预付款协议就使政府损失了约1.5亿美元（占GDP的3.1%）（联合国安全理事会2021年）。政府还积累了大量以石油为抵押的商业债务，承诺未来交付石油以偿还这些贷款。提前销售石油和以石油为抵押的借款有时绕过国家预算。到2020年底，政府应得的石油生产实物份额的一半据报道已承诺用于偿还以石油为抵押的贷款，进一步削弱了财政可持续性（联合国安全理事会2021年）。对苏丹管道基础设施的依赖也导致了高达5.1亿美元的未解决超额支付（石油部2023年c）。 这家国有石油公司尼罗石油公司饱受普遍的透明度低和治理问题。它从未公布过财务报表或接受过独立审计。据联合国安全理事会专家组报告，尼罗石油公司在2013年至2019年期间至少为政府创造了4亿美元的收入（联合国安全理事会2021年），但这些资金并没有被转移到与国家预算相关的账户。 及时、可靠和一致性的石油行业数据仍然不可获得。政府在石油合同中的生产份额未公开，关于石油抵押贷款的信息极其有限。尽管立法要求公布所有政府支付和收入，但这一要求从未得到执行。 石油收入极低，反映了薄弱的机构能力和税收生成的结构性障碍。 南苏丹的非石油收入在世界范围内属于最低水平，过去十年平均不到GDP的4%，约为区域同行的三分之一。按全球标准，该国的非石油收入能力也非常低，估计为GDP的10.5%-11.7%，仅与沙特阿拉伯或利比亚等石油依赖型经济体相当。非石油经济主要由自给自足的农业构成，继续雇佣约60%的劳动力，以及普遍存在的非正式部门，这极大地缩小了税基。间接税收收入非常低，主要是由于税基有限和国内交易监控的挑战。 过高的非市场价格汇率侵蚀了贸易税收的基础，提高了进口商的利润空间。由于汇率差异造成的收入损失在2023年达到GDP的约2%，并在2024年扩大到6%。个人所得税的表现稍好一些，但非累进税收结构导致低收入人群税收过重，而高收入人群税收过轻。尽管法定税率与同业相似或更高，但南苏丹由于其税收基础窄小和税收行政管理能力有限，税收收入远远低于其他国家。对高收入人群的税收不足加剧了不平等，同时削弱了政府的财政状况。税收漏洞依然很大，政府只收集到潜在非石油收入的约一半。 公共支出水平很高，但资源配置不当未能改善人类发展。 在2017-2023年期间，中央政府支出平均占GDP的35%，高于大多数同等国家，但由于分配不当和效率低下，未能改善人类发展成果。公共 支出高度集中在行政管理（40-50%）、国防和安全（20%）以及法治（12%），导致人力资本领域严重资金不足。相反，关键社会领域的支出，尤其是卫生领域，主要依赖国际捐助者资助；这使得南苏丹容易受到全球援助格局变化的影响。 公共部门人员过剩，管理不善。公共就业人数迅速增加，但平均工资却在下降，而且经常出现工资拖欠。根据年度预算书籍中提供的实际工资和就业数据以及官方汇率，公共部门工人的平均薪酬从FY20年的每月50美元下降到2025年的仅21美元。现在政府工作占据了所有有薪职位的1/3，但大量工资拖欠的累积已经不良影响了员工士气和服务质量。 资本支出低、波动大、优先级配置效率低下，主要由“石油换基础设施”计划和过度在车辆而非基础设施或专用设备上的支出所主导。资源的错配为 资源不足导致服务提供无效、基础设施差距巨大，以及贫困和不发达的持续循环。在财政年度24中，卫生、教育和社会保障的支出总和仅占GDP的1.5%，远低于预算的3.9%。这种资金不足对人力资本发展造成了影响，导致寿命预期低、死亡率高和教育成果差。石油换基础设施计划的机会成本令人震惊；例如，这笔资金可以提供数十年的必需药品。 无效的承诺控