摩尔多瓦共和国：推进审计改革的技术援助报告（英）

摩尔多瓦共和国推进审计改革 2025年11月 由苏珊·贝茨编制 作者部门财政事务部 本报告内容构成国际货币基金组织（IMF）工作人员向摩尔多瓦当局（“技术援助接受方”）提供的专业技术建议，回应了其技术援助请求。本报告（全部或部分）或其摘要可由IMF向IMF执行董事及其工作人员、以及其他技术援助接受方机关或机构披露，根据其要求，还可向对技术援助有合法兴趣的世界银行工作人员和其他技术援助提供者和捐赠者披露，除非技术援助接受方明确反对此类披露（见员工技术援助信息传播操作指南披露此报告（全部或部分）或其摘要给IMF以外的各方，但仅限于TA受益机构的机构或工具、世界银行工作人员、其他技术援助提供者和有合法利益捐赠者，则需要TA受益机构和IMF财政事务部的明确同意。 这项技术援助（TA）得到了财务支持，由……全球公共财政伙伴关系（GPFP）. 国际货币基金组织，IMF出版物，邮编92780，美国华盛顿特区20090，电话：（1）202.623.7430 传真：（1）202.623.7201 publications@IMF.org IMF.org/pubs 致谢 全球公共财政伙伴关系 这项技术援助使命得以实现，多亏了财政支持方的帮助。全球公共财政伙伴关系(GPFP)，由比利时、丹麦、欧盟、法国、德国、日本、韩国、卢森堡、荷兰、挪威、沙特阿拉伯、瑞典、瑞士和英国等合作伙伴资助。 内容 缩写词和首字母缩略词_________________________________________________________________5 前言 _____________________________________________________________________________________________6 执行摘要 ______________________________________________________________________________7 建议 _______________________________________________________________________________8 I. 简介 ___________________________________________________________________________________9 II. 改革进展 ____________________________________________________________________________ 10 A. 行动计划项目现状 ___________________________________________________________________10B. 治理安排________________________________________________________________________11C. 访问期间提出的问题 _____________________________________________________________________11D. 国家控制发展计划对改革议程的影响 ______________________________14 III. 纳税人细分___________________________________________________________________ 15 IV. 捐赠协调与下一步计划 ______________________________________ 19 数据 图1. 审计改革进展，2025年10月 ______________________ 11图2. 审计总局部分组织结构 _________________________ 16图3. 可能的纳税人细分 ________________________________ 17 桌子 表1. STS人员分布情况 _______________________________________________________ 13表2. 税收分段的优势 ______________________________________________________________ 15 附件 I. 审计计划行动方案（STS）_______________________________________________ 20II. 具有自愿披露制度的国家概况_________________________________________ 25III. 梯度处罚考虑因素_________________________________________________ 26IV. 增值税退税风险指标__________________________________________________ 27V. 纳税人群体分析列表__________________________________________________ 28 缩写词和首字母缩略词 序言 根据相关部门的要求，此次能力提升（CD）活动为实施旨在加强审计计划并使其与国际良好实践相一致的行动计划提供了援助。行动计划中的步骤已开始实施，此次访问将评估进度并提供关于纳税人细分的具体建议。 这次CD活动于2025年10月8日至17日由FAD外部专家小组成员Susan Betts女士主持。在访问期间，与STS总监Olga Golban女士、副总监Petru Griciuc先生、副总监Serghei Arhirii先生、副总监Iuri Lichii先生、税务审计总部门负责人Lilia Guidea女士、合规总部门副总监Grigore Prisneac先生、审计组织部门负责人Aliona Cornovan女士、大纳税人服务部门负责人Veronica Marandici女士、大纳税人审计负责人Viorel Bejan先生、大纳税人审计部门负责人Ala Andreicu女士、组织管理与国际合作部门负责人Tatiana Botaniuc-Grosu女士以及审计总部门的其他管理人员等进行了有价值的会议。 贝茨女士对访问期间所获得的高效合作表示感谢。特别是，塔蒂亚娜·博塔纽克-格鲁苏女士和伊琳娜·鲁帕斯科女士在组织任务会议中发挥了重要作用。 本报告包括一个执行摘要和以下四个部分：（一）引言；（二）改革进展；（三）纳税人细分；（四）捐赠协调及后续步骤。 执行摘要 审计改革议程相关行动计划实施进展顺利。行动计划包含23个倡议，每个倡议都有多个实施步骤。已实施治理安排，包括指导委员会（SC）和工作组（WG），并已投入运营。采用彩色编码系统进行每季度监测，以确定实施步骤的状态。 截至目前，已识别出实施所带来的积极成果。这包括增值税（VAT）退税管理方面的改进、解除招聘禁令以及与教育机构成功合作进行市场营销活动，以吸引有技能的审计员。 在访问期间讨论了许多实施问题。附加信息被提供了关于有自愿披露计划（VDP）的国家。实施梯度处罚制度的标准被确定。强调了增值税退税的标准。提供了一个非正式时间研究的模板，以确定管理者如何花费他们的时间，这将用来判断管理者和审计师的权力范围是否过高。关于总部（HQ）活动与运营活动分离程度的讨论确认，所有总部活动都存在，且总部员工在专门的单位工作。剩下的问题是有没有必要让总部单位向一个单一的总部副总监汇报。目前，报告结构导致部分总部单位向四位副总监中的每一位汇报，而这四位副总监也各自负责运营工作。 更新了国家控制发展计划（SCDP）对国家税务机关（STS）影响的资料已获取。应进一步从国务院办公厅获取确认，以确认SCDP在STS上的适用性或非适用性。 就纳税人群细分进行了详细讨论，以确定STS是否设置了合适的细分群体以有效地管理合规性纳税人细分至关重要，因为它影响风险评估、工作流程、资源配置和绩效监控。将进一步分析以制定供管理层考虑的场景。 与其它发展伙伴进行了讨论，以协调能力发展（CD）活动。会议包括了美国财政部、技术援助办公室（OTA）和瑞典税务局的驻场顾问。定期的更新已成功确保没有重复的努力。 建议 I. 引言 1. STS正在对其审计计划进行改革，以使其与国际良好实践保持一致。在审计项目诊断之后，制定了一个全面行动计划。1改革计划将涵盖五年时间，即从2025年至2029年。下述计划将实施：改革计划在改革期间得到优先考虑并按顺序 推进。 2. 专题访问重点集中在三项主要活动上。对改革进展进行了审查，并就管理改革议程的治理安排进行了讨论。深入讨论了纳税人细分问题，这是行动计划中的第3.3项。最后，获取了关于SCDP对STS转向基于风险的合规管理方法的潜在影响的最新信息。SCDP是政府的一项新公告，旨在标准化政府各部门的控制活动。 II. 改革进展 A. 行动计划倡议的进展情况 3. 行动计划包含六个主题下的23项举措。主题包括：（一）合规与审计的作用；（二）立法框架；（三）组织与人力资源（HR）；（四）流程和程序；（五）绩效评估；（六）改革管理。行动计划见附件一。 4. 官方人员对每个创新举措的现状进行了更新。在每个倡议中，在行动计划制定阶段开发了实施步骤，以确定需要完成的各项步骤。总计，行动计划中包含175个步骤。 5. 在状态更新过程中，识别出了一些积极的结果。增值税退税申请现在在22天内处理完成；标准为30天。官员们还指出，40%的增值税退税申请未经审计即可处理，突显了加强基于风险的方法的影响。此外，为了应对招聘足够人员的问题，STS请求财政部（MOF）取消对新招募人员的禁令，该请求得到了批准。STS还与教育机构开展招聘活动，推广STS，这导致了STS收到了足够数量的申请来填补空缺职位。过去有报道指出，有时他们甚至收不到审计职位的申请。STS还提出将STS员工临时调配到审计岗位以填补空缺。如果员工希望留在审计岗位，他们将永久调动。填补审计岗位空缺是提高收入绩效的关键步骤。 6. 官员们在实施行动计划步骤方面取得了良好进展。一套颜色编码制度已被采用以监控每个实施步骤的进展。监控的进行是在每个实施步骤层面，而不是在项目层面。这保证了进展的密切监控，但可能对汇报每个实施步骤的工作人员来说较为繁琐。如有必要，可以调整至在项目层面监控进展。进度监控已分为四个类别，如图1所示。总的来说，已完成29个实施步骤，另外16个正在实施中。总体而言，进展符合行动计划中设定的截止日期。显然，官员们已经适当考虑了项目之间的相互依存关系，以确保不会遇到意外的延迟。 B. 治理安排 7. 如建议所述，STS已经实施了一个指导委员会（SC）和一个工作组（WG）来管理改革计划。《STS指令362》确立了SC和WG，并规定了SC的成员资格，包括主任、副主任和各总部门负责人。 8. 行动计划由负责该项行动事项的企业主每季度更新一次，以反映该期间完成的工作。审计组织部门汇总主行动计划更新，并向管理层提供报告。项目管理部（SC）获取更新，由主任决定是否需要举行SC会议以讨论进度。官员们报告称，项目管理部至今已开会两次，会议纪要也已记录下所做的决策。 C. 访问期间提出的问题 自愿披露计划 9. 审计程序的诊断建议STS实施自愿披露计划（VDP）。这些建议是为了使STS能够取消当前允许纳税人在被认定为审计对象后自行更正申报的做法。大多数VDP项目规定，一旦纳税人被认定为任何类型的审计或执法行动对象，他们将无法再申请VDP项目。VDP项目的目的是允许过去不合规的纳税人主动申报并更正以往申报，并支付所欠的额外税款。该项目的优势是可能不会征收罚款和/或利息。 10. 官员们要求提供有关设有VDP计划的国家额外的信息。实施VDP项目需要立法变更