摩尔多瓦共和国: 技术援助报告 — — 《反腐败司法系统法草案》和《关于修订一些规范性法案》的分析

摩尔多瓦共和国法律草案分析反腐败司法制度与若干规范法律的修改 FEBRUARY2024 编制人Camilo Enciso 撰写部门： 法律部 DISCLAIMER 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据摩尔多瓦共和国当局(“裁谈会受援国”)的能力发展请求向其提供的技术咨询。本报告(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及裁谈会接受者的其他机构或机构披露，并应世界银行工作人员和其他有合法利益的CD提供者和捐助者的要求，除非CD接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作准则）。将本报告（全部或部分）或其摘要发布或披露给除具有合法利益的CD接受方，世界银行工作人员，其他CD提供者和捐助者的机构或机构以外的IMF以外的其他各方应得到CD接受方和IMF法律部的明确同意。 目录 A.B.与独立性和有效性相关的国际标准和最佳实践司法机构9C.D.E. A.B.C. A.B. 首字母缩略词和缩写 前言 在摩尔多瓦共和国总统的倡议下，正在考虑制定一项旨在加强反腐败努力的反腐败专门司法机构（SAJ）法律草案。摩尔多瓦共和国（摩尔多瓦）议会于2023年11月30日一读通过了关于“反腐败司法系统和修改一些规范性法案”的法律草案（法律草案或DL）。预计将在下届议会会议上进行二读。DL考虑建立反腐败司法机构，并修改现有的《刑事诉讼法》，同时增加了规范“专门反腐败法院和基希那乌上诉法院专门分庭的组织和活动”的规定。此外，它还修改了《行政法》、《民事诉讼法》和其他法律行为。当局考虑了其他国家的成功经验和国际良好做法，特别是乌克兰，亚美尼亚共和国和斯洛伐克共和国的反腐败改革，以及威尼斯委员会（VC）关于这些国家和其他国家的专门反腐败法院的建议。此外，摩尔多瓦共和国还征求并收到了VC对DL的意见，以及世界银行（WB），民间社会，政党和发展伙伴的评论。 当局已要求IMF工作人员就DL，特别是SAJ的独立性，管辖权和资源提供高级建议。为响应当局的要求，基金组织工作人员审查了为SAJ提供良好基础的DL，并希望提出具体建议。这些建议考虑到当地情况、国际标准和司法独立方面的良好做法。它们基于对法律草案的解释性说明，摩尔多瓦共和国宪法，《刑法》，《刑事诉讼法》和其他法律规范的分析，例如司法改革规范，利益冲突和资产声明制度。还审议了其他组织和利益攸关方发表的国际良好做法、研究报告和报告。 TA报告包含以下部分：第一节概述和主要建议。第二节反腐败司法机构的独立性和有效性；第三节。管辖权限；节IV.透明度；和两个附件。使DL的分析部分和规定与关于司法独立，标准和最佳做法的国际原则保持一致，将提高摩尔多瓦共和国整体反腐败努力的有效性。 在编写技术援助报告时，货币基金组织工作人员受益于Tilman Hoppe先生和Mykhailo Zhernakov先生的专门知识。 第一节概述和建议 摩尔多瓦议会一读批准的《反腐败司法系统法草案》为有效的反腐败执法提供了一个强有力的框架。在2016年成立反腐败检察官办公室（APO）以及最近澄清其调查和起诉管辖权之后，SAJ的成立是摩尔多瓦减少腐败的努力的合乎逻辑的下一步。 下表概述的拟议建议借鉴了国际良好做法，旨在应对摩尔多瓦面临的具体挑战以下建议值得特别注意：（i）PSC的任期一直持续到第一批SAJ '的所有法官都被选中为止；（ii）PSC可以获得有效执行其任务所必需的信息，并规定对无理拒绝进入的制裁；（iii）由PSC的多数人决定选择SAJ候选人，如果出现平局，则在PSC成员中选出的主席具有决定性的投票权；（iv）SAJ的管辖权被狭义地定义，并与反腐败检察官办公室的管辖权保持一致。报告详细说明了这些建议和其他建议的理由。 一个专门的反腐败法院将通过提高腐败案件裁决的效力，为解决摩尔多瓦的腐败问题做出重大贡献。专业反腐败法院在受系统性腐败，司法积压和对司法机构信心不足影响的司法管辖区中具有特殊价值。截至2022年，包括与摩尔多瓦规模相似的国家在内的27个国家已经建立了反腐败法院，其中六个在欧洲：克罗地亚（2008年），斯洛伐克（2009年），塞尔维亚（2010年），乌克兰（2018年），阿尔巴尼亚（2019年）和亚美尼亚（2021年）。1设立专门的反腐败法院的理由是，它们有能力提高与腐败有关的案件的裁决的效力，廉正和专业知识。 摩尔多瓦缺乏对腐败案件的有效裁决，这阻碍了该系统的信誉，并对其完整性产生了怀疑，这需要熟练和独立的SAJ数据显示，“从犯罪之日起到最高法院（SCJ）的裁决发布之日，平均通过了5.6年（2017年发布的裁决为5.1年，2018年为5.7年，2019年为5.8年，2020年为5.9年）。2涉及高级政治主体的腐败案件可能需要更长的时间。这令人担忧，因为可处以最高五年监禁的腐败行为在从涉嫌犯罪之日起至法院最终判决的五年后受到时效限制。3 专门的资源和主管反腐败的法官有助于加快审判速度，减少司法积压。博茨瓦纳，喀麦隆，克罗地亚，马来西亚，巴勒斯坦，菲律宾，斯里兰卡，泰国和乌干达等国都援引确保效率的必要性作为设立专门反腐败法院的主要原因。应特别注意 最重要的腐败案件是为了保持反腐败法院的效率。糟糕的计划导致一些司法管辖区新创建的系统过载。 SAJ的完整性和独立性是其成功的必要条件。拟议的基于功绩，透明和参与性的SAJ法官甄选将有助于新建立的系统中的独立性，廉正性和公众信任。在一般腐败严重脆弱的国家，特别是在司法机构，有必要采取特别措施，防止对反腐败司法机构的实际或感知的外部影响。尽管摩尔多瓦最近有所改善，并且过去设立了腐败案件专门小组。5反腐败执法的有效性仍然存在重大挑战，对司法机构的有限信任正在加剧。6因此，有理由采取更有力的措施来保护司法机构免受不当影响并重新获得公众信任。DL中提出的机制，例如由国际合作伙伴和民间社会组成的预选委员会（PSC），以及廉正和能力要求，是非常重要的步骤。 因此，创建SAJ的决定是受欢迎的。在议会一读批准的非常强大的DL基础上，并借鉴了与摩尔多瓦背景相关的国际经验，以下建议进行必要的具体更改，以确保SAJ的有效性。最关键的建议以粗体字母突出。 第二节反腐败司法机关的独立性和有效性 A.提议在DL中组织反腐败司法 DL规定了将在摩尔多瓦建立的反腐败司法系统的组织和运作，具有三层结构。根据第二章第3条，摩尔多瓦的反腐败司法系统将包括反腐败法院（ACC），基希那乌上诉法院（ACCCA）的反腐败分庭和最高法院（SCJ）。第三章第8条规定了行政协调会的组成和组织，行政协调会将有15名法官。此外，它规定行政协调会应由一名主席领导，由一名副主席协助。最后，它指出，调查法官应在行政协调会内工作。第9条规定了ACCCA的组成和组织，ACCCA将有6名法官，由基希那乌上诉法院副院长领导。法官必须满足DL中规定的标准，如下文第三节所述。 DL定义了行政协调会，基希那乌上诉法院和最高法院的管辖权。根据《刑事诉讼法》，ACC “应在一审程序中对《刑事诉讼法》分配给它的所有刑事案件进行审判。“此外，”对检察官在反腐败法院职权范围内的案件中执行的程序行动的司法控制应属于反腐败法院调查法官的职权范围。“此外，行政协调会”应审查国家廉正局发布的声明性法令的合法性，这些法令一方面确定所获得的收入和所发生的费用与所获得的财富之间的实质性差异，以及国家廉正局关于没收不合理资产的要求。. " ACCCA在基希那乌上诉法院内设立，作为腐败案件的二审法院。ACCCA可以审理“对反腐败法院一审裁决的上诉和撤销原判的上诉，以及在其职权范围内依法审理的其他案件。“《刑法》第7条规定了SCJ在腐败相关案件方面的管辖权范围。因此，SCJ “审理对基希那乌上诉法院反腐败分庭作出的判决的上诉，以及在其管辖范围内依法审理的其他案件。. "7通过创建ACCCA，DL保证了主管法院在腐败案件中的上诉权。建立专门的上诉机制并不罕见。例如，在亚美尼亚，在2021年初审反腐败法院最初成立之后，于2022年成立了腐败案件二审法院。 B.与司法独立性和有效性有关的国际标准和最佳做法 各国必须拥有独立、资源充足和有效的司法系统，以确保反腐败刑事诉讼中的公平司法管理摩尔多瓦于2004年签署并于2007年批准的《联合国反腐败公约》（UNCAC）规定，缔约国有义务“采取措施加强廉正并防止腐败机会。此类措施可包括关于司法人员行为的规则” (第11条)。此外，摩尔多瓦是欧洲委员会《反腐败刑法公约》的缔约国(1999年签署，2003年批准)。该公约要求缔约国“采取必要的措施，以确保个人或实体专门从事反腐败斗争”，拥有具有必要独立性的专门机构，以使其能够“有效地履行职责，不受任何不当压力”，并“确保这些实体的工作人员有足够的培训和财政资源来执行其任务” (第20条)。摩尔多瓦还是《欧洲人权与基本自由公约》(《欧洲人权公约》)的缔约国，该公约保障公平审判权(第6条)。欧洲人权法院(欧洲人权法院)在适用《欧洲人权法院》第6条时认为，“打击腐败和有组织犯罪可能需要专门的措施、程序和机构”。8 其他国际文书通过编纂与司法机构运作有关的良好做法，提供了进一步的指导例如，《班加罗尔司法行为原则》规定，“司法独立是法治的先决条件，也是公平审判的根本保证。因此，法官应在个人和机构方面维护和体现司法独立”（价值1）。此外，“公正对于适当履行司法职责至关重要”（价值2）。此外，“法官应确保其行为在合理的观察者看来无可非议”（值3）。此外，“能力和勤奋是适当履行司法职责的先决条件” (价值6)，“司法机构根据法官对事实的评估，根据对法律的认真理解，独立运作，不受任何外部影响”。9 任何司法选择方法都应防止出于不当动机的司法任命。1985年《司法独立原则》第10条规定，“被选任司法职务的人应为正直和有能力的人，并接受了适当的法律培训或资格。10此外，根据欧洲委员会1997年第(97) 24号决议通过的《打击腐败二十条指导原则》，各国承诺“确保负责预防的人，腐败犯罪的调查，起诉和裁决享有与其职能相适应的独立性和自主性，不受不当影响，并具有收集证据，保护可能帮助当局打击腐败和保持调查机密性的人的有效手段”（原则3），并“促进负责打击腐败的个人或机构的专业化，并为他们提供执行任务的适当手段和培训”（原则7）。 《欧洲委员会公职人员行为示范守则》和《有效执行班加罗尔司法行为原则的卢萨卡措施》也规定 司法必须独立。欧洲委员会发布的《公职人员行为示范守则》第20条规定，“公职人员[包括法官]不应允许或似乎被置于向任何人或机构回报恩惠的义务地位。他或她以官方身份或私人生活的行为也不应使他或她容易受到他人不当影响。. "11《有效执行班加罗尔司法行为原则的卢萨卡措施》规定: “虽然司法独立在某种程度上是司法人员的一种心态，但国家必须建立一套体制安排，使法官和其他相关官员能够享受这种心态。保护司法不受政治影响或干预，不能仅靠司法机构来实现。虽然法官有责任避免与行政和立法机关的不当联系，但国家有责任建立体制安排，以确保司法机构与其他两个政府部门的独立性。. "12 根据腐败的性质和严重程度，可能需要采取特别措施，以确保司法机构的廉正和效率，以有效打击腐败。在预审或预选委员会中任命独立的个人可以是确保反腐败机构廉正的有用方法。在过去的几十年中，检察官，法官和其他司法官员的公开，更具包容性和参与性的甄选过程已被证明对加强司法廉正，恢复公众对司法机构的信任以及在遭受严重国家占领或系统性腐败的国家中重建法治特别有用。印度尼西亚和乌克兰是突出的例子，在这些例子中，建立专门的反腐败法院主要是由于必须加强司法廉正。例如，就斯洛伐克而言，授予特别刑事法院（SCC）对重大腐败案件的管辖权的一个关键理由是，人们担心，由于当地精英网络的影响，区域法院可能在司法决策中面临干扰或扭曲。和犯罪分子。13 尽管摩尔多瓦的反腐败努力最近有所改善，但采取特别措施的必要性似乎是不可或缺的。司法部门的不信任仍然特别严重，第三