哈萨克斯坦共和国：国有企业、财政状况和风险（英）2026

哈萨克斯坦共和国：国有企业、财政立场和风险 迪纳·亨格和托马斯·皮翁特克 SIP/2026/009 国际货币基金组织选定议题报告由IMF工作人员编制，作为成员国定期磋商的背景文件。基于2026年1月5日完成时可用信息。本文亦以IMF国家报告第26/18号单独发表。 2026二月份 国际货币基金组织选定问题报告 中东和亚洲中部部门 哈萨克斯坦共和国：国有企业、财政立场和风险，由Dyna Heng和Thomas Piontek编写 授权由Ali Al-Eyd分发，2026年2月 国际货币基金组织选定的议题文件由国际货币基金组织工作人员编制，作为与成员国定期协商的背景文件。它基于2026年1月5日完成时的可用信息。本文还作为IMF国家报告第26/4号单独发布。 摘要：国有企业在哈萨克斯坦的经济和增长模式中仍然是基石。然而，SOE在财政框架外进行的准财政活动模糊了整体的财政立场，使得宏观经济管理复杂化。本文发现，过去五年中主要SOE的资产负债表扩张平均占国家预算支出的约20％。如果这项活动计入预算支出，2024-25年的非石油赤字将比官方预算数字记录的财政扩张更大，约为3.5个百分点。此外，几家SOE表现不佳可能产生重大或有财政风险。政策制定者应更好地将SOE投资与财政目标相一致，加强监管并评估对公共财政的风险。 推荐引用：Dyna、Heng和托马斯·皮翁特克。2026国有企业在哈萨克斯坦：财政立场及风险国际货币基金组织选定的专题论文 No. 26/009 精选问题论文 国有企业管理、财政立场与风险 哈萨克斯坦共和国 由Dyna Heng和Thomas Piontek准备1 哈萨克斯坦共和国 selected issues 2026年1月5日 经批准中东和亚洲中部部门 由Dyna Heng和Thomas Piontek（MCD）编制。 目录 阿塞拜疆：国有企业、财政立场和风险 _ 2 K A. 背景__________________________________________________________________________2B. 国有企业及财政立场___________________________________________________________4C. 国有企业及财政风险_________________________________________________________________ 8D. 降低或有财政风险的政策建议 ______________________ 10 参考文献 ____________________________________________________________________________ 12 附录政府促进投资增长计划 ___________________________ 13 哈萨克斯坦：国有企业和财政立场，以及风险1 国有企业（SOEs）仍然是哈萨克斯坦经济和增长模式的基础。它们的大量存在对政策有两个关键影响。首先，SOEs在财政框架之外进行的准财政活动模糊了整体财政立场，复杂了宏观经济管理，同时挤占了私营部门的活动。其次，SOEs的表现和负债构成了潜在的财政风险，特别是在商品价格下跌或金融条件收紧的情况下。本文估计，在过去的五年中，主要SOEs的资产负债表扩张平均约为国家预算支出的20%。如果这些活动被记录为预算支出，2024-25年的非石油赤字将比官方预算数字高出约3.5个百分点，表明财政扩张规模大于官方预算数字所记录的。此外，一些SOE的持续表现不佳可能为政府创造重大的潜在财政风险。因此，政策制定者应谨慎调整SOE的投资计划，以确保与整体财政立场一致，定期监测SOE的财务健康和业绩，并评估它们对公共财政的潜在影响。限制准财政活动、增强透明度、加强治理和加快私有化是关键改革措施。 A. 背景 1. 哈萨克斯坦在苏联解体后继承了数千家国有企业。1991年联盟在21世纪，政府创建了大型控股结构来管理国有资产：2008年成立了萨穆鲁克·卡济纳（SK），2013年成立了白特雷克国家管理控股公司（BNMH）。SK负责监管关键领域的战略性资产，如石油、天然气、电力等。 电信和基础设施。BNMH由多家发展银行和基金组成，旨在支持向中小企业、住房、农业和基础设施项目提供贷款。SK和BNMH的总资产从2013年的约16万亿坚戈增加到2024年的约55万亿坚戈（约合1100亿美元）（文字图表）。它们共同 经济足迹持续偏高，平均约占GDP的40%。 2. 国有企业代表国家执行政策任务，例如住房补贴、中小企业贷款和基础设施发展。SK管理着一笔庞大的非金融国有企业投资组合。截至2024年底，SK的资产相当于GDP的31%，而其债务约为GDP的12%。SK投资组合中的关键企业包括石油和天然气巨头哈萨克斯坦油气公司（KazMunaiGas）、铀生产商哈萨克斯坦原子能公司（Kazatomprom）、国家航空公司阿斯塔纳航空（Air Astana）、电力系统运营商KEGOC、电信提供商哈萨克斯坦电信公司（Kazakhtelecom）以及邮政运营商哈萨克斯坦邮政公司（Kazpost）。哈萨克斯坦油气公司（KazMunaiGas）是SK最大的子公司，占其总资产的约50%，而哈萨克斯坦铁路公司（Kazakhstan Temir Zholy，简称KTZ）、QazaqGas和哈萨克斯坦原子能公司（Kazatomprom）各自占投资组合的5%以上。 3. BNMH的资产负债表也大幅增长，从占GDP不到1%增长到2024年的约10%。.BNMH及其子公司为数百个投资项目（中小企业、产业、住房）提供支持（文字图表）。BNMH的总资产从2020年到2024年底大致翻了一番，达到约13万亿，主要受大型贷款计划推动。例如，BNMH的Otbasy银行在Nurly Zher计划下为成千上万户家庭提供了负担得起的抵押贷款。同样，哈萨克斯坦发展银行（DBK）是一家专注于通过提供长期融资和培育战略项目来支持哈萨克斯坦经济发展的关键国有金融机构。2024年，DBK拨款约1.5万亿坚戈用于资助58个项目，几乎将2023年的项目融资翻倍至43个项目。 4. 国有企业的准财政行为可以促进经济发展，支持提供重要的公共产品和公共服务，但应在财政框架中良好整合。资产负债表的应用有助于减轻经济衰退的影响，并在危机事件后恢复金融稳定（例如，参见IMF 2018）。)然而，如果国有企业活动没有得到透明地纳入财政框架，也可能使整体财政立场模糊，从而复杂化宏观经济管理。此外,表现不佳的国有企业可能对公共财政造成损失，并产生巨大的财政风险，同时还可能挤压私营部门的活动。风险可能来自多个来源，包括低于预期的股息、来自国有企业的版税或税收、更高的补贴、贷款未能偿还、需要为其贷款提供担保，或者注入股权以弥补以前的损失。 5. 考虑到哈萨克斯坦拥有庞大的国有企业部门，政府已着手进行大规模的改革努力，旨在提高国有企业的治理能力和经营绩效。2023年，总统宣布需要减少国家在国民经济中的份额，并改革国有企业，以符合2025年国家发展计划和2030年公共行政发展概念，包括加快私有化进程的意图。2美国总统特别指出，私有化进程和公立首次公开募股（IPO）加快，以增强国家对国有资产管理的透明度和效率。总统指示政府启动所有非核心资产的私有化，并从2024年开始为SK旗下的公司进行公立首次公开募股。国有企业私有化活动随着2024年2月阿斯塔纳航空的上市而展开，成为政府改革意愿和能力的关键指标。国家私有化办公室继续努力推进SK公司私有化，包括国家矿业公司塔乌-肯-萨穆鲁克和哈萨克telecom，以及计划于2025年底前为国铁哈萨克斯坦铁路公司（国家铁路公司）和2026-2027年为哈萨克斯坦国有天然气公司QazaqGaz进行公开首次公开募股。 6. 国有企业SOE的私有化计划正在形成，同时进一步改革以减少国家对经济的干预并提高透明度。国家经济部（MNE）宣布了一份大约500家国有企业将被批准私有化、合并或清算至2030年的名单，国家仅保留其控制下的具有社会意义和战略性的产业。此外，MNE与财政部（MOF）正计划制定一份准国家部门的全国报告，这是一种汇总报告。计划每年发布一份报告，MNE负责制定报告类型，MOF负责收集信息。报告将在线发布，旨在支持监控活动，并为哈萨克斯坦的私有化计划提供支持，包括提供关于哪些公司应进行改革或清算的明确指示。 B. 国有企业和财政立场 第七条：了解整体的财政立场对宏观经济政策设计至关重要，然而哈萨克斯坦国有企业在其中所起的重要作用使得这项评估具有挑战性。哈萨克斯坦的财政报告并未涵盖所有根据国际标准定义的参与公共活动的实体，且制度覆盖范围在不同官方出版物（国际货币基金组织，2023年）中存在差异。现有报告仅捕捉到中央和地方政府的一部分，留下了重大空白。最值得注意的是，国有企业中的准政府实体（QGEs）的大部分完全处于财政报告之外，这在评估真实公共部门地位时造成了重大盲点。 8. 本文旨在通过提供一个对哈萨克斯坦近年来整体财政立场的全面评估来填补这一空白。首先审阅SK公司和BNMH的资产负债表演变过程，然后将其融入对财政立场的评估。重点是通过组合资产负债表估计整体的财政脉冲的大小。 SK和BNMH以及预算数据。需要注意的是，尽管覆盖范围更广，财政报告仍未能全面反映哈萨克斯坦的整个公共部门，后者至少包括根据国际统计定义（IMF，2023年）的24,300个法律实体。然而，将覆盖范围扩大到包括这些主要参与者（SK和BNMH）显著提高了对财政状况评估的准确性，鉴于它们在经济发展中的重大影响力。 9. 在本文中，我们主要通过总资产的变化来衡量SOE财政冲击，与资产负债表方法一致。3这个指标在很大程度上捕捉了固定资产、金融资产（包括贷款和股权注入）以及运营亏损的增长。因为国有企业经常承担准财政活动，如补贴贷款、低于成本的服务和债务融资投资，这些都影响了预算外的总需求，所以资产负债表扩张提供了一种有意义的预算外财政刺激指标的代理。为了检查稳健性，我们还考察了资本支出和净贷款的变化，反映了SK和BNMH的运营特征。例如，当一家国有企业借款来融资投资时，资产和负债都会增加，固定资产和贷款的增长反映了资产负债表扩张带来的财政刺激。 10. 国有企业通过国家预算转移、债务发行和盈利来实施国家计划和投资项目。国家石油基金（NFRK）和统一累积养老金基金（UAPF）也购买主要国企发行的债券。例如，在2024年7月，NFRK收购了哈萨克斯坦原子能公司（Kazatomprom）12%的股份，价值约4674亿坚戈，继其在2023年收购哈萨克斯坦石油天然气公司（KazMunayGas）价值1300亿坚戈的股份之后。截至2025年6月，NFRK持有约3.3万亿坚戈的国企发行的债务工具和1.8万亿坚戈的国企股权。NFRK资产中以本国货币计价的比例从2013年的不到5%上升到2024年底的约12%，这表明从石油基金向国企的国内融资有所增加。 11. SK和BWNH在经济衰退期间资产负债表扩张尤为显著，为经济活动提供了支持。如2008-2009年全球金融危机、2014-2015年油价崩塌和COVID-19大流行所看到的那样，国有企业资产负债表大幅扩大，反映了政府减轻这些冲击和刺激经济努力的成果。SK的净资产在2009年增长了约50%，2015年增长了27%，在2020年之后平均增长了11%。类似地，BNMH的资产负债表在2015年增长了49%，2020年增长了31%，2021年增长了45%。下文图表展示了BNMH和SK在2021年的资产负债表动态。BNMH通过增加贷款、扩大租赁业务以及通过逆回购协议提供短期贷款（记为现金等价物）的上升，显著扩大了其资产。这种扩张是通过大量新借款和明显将养老金储蓄转移至其子公司银行的转变来融资的。4同年，SK的资产负债表规模