宏观专题：“双碳”政策有望提力加速

挖掘价值投资成长 东方财富证券研究所 证券分析师：王笑笑证书编号：S1160525020006证券分析师：方诗超证书编号：S1160525070005 2026年02月25日 相关研究 【宏观观点】 《地方两会系列（一）——经济增长目标》2026.02.13《特&马“将相和”，马斯克链王者归来》2026.02.02《纵深推进全国统一大市场建设的方向、举措、效果推演——挖掘经济潜能系列一》2026.01.25《2026年经济会有开门红吗》2026.01.05《延续稳中有进发展态势——11月经济数据解读》2025.12.30 2026年，“双碳”政策有何不同？ 二十届四中全会以来，“双碳”政策相关部署加速推出，助力“十五五”冲刺实现碳达峰。我们认为，2026年“双碳”政策主要可能有两方面的变化： （1）随着五年目标进一步加码，政策力度有望加强。“十五五”时期作为实现碳达峰目标的“决胜期”，双碳目标全面升级。其中，量化指标主要有两个：一是到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，相较“十四五”的目标水平（20%）上升了5个百分点。不过考虑到“十四五”目标已经超额完成约2个百分点，我们预计“十五五”期间完成这一目标难度并不高。二是到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。截至2024年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放已经较2005年共下降了52.4%。这意味着要实现2030年的碳排放强度目标，2030年单位国内生产总值的碳排放量还需要较2024年下降26.4%，即2024-2030六年间单位GDP的二氧化碳排放量需要每年平均下降5.0%，后续任务较为紧迫，“双碳”政策力度需要加强，政策落地节奏也需要加快。 （2）2026年是我国由“能耗双控”制度全面转向“碳排放双控制度”的第一年。按照此前国务院《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》的安排，“十五五”时期，是全面转向碳排放总量和强度双控制度的首个五年，调控对象从能耗转向碳排放，有望更精准高效推进实现碳减排目标。具体举措方面，按照发改委最新安排，在“十五五”时期要建立健全覆盖各类主体的激励约束制度体系，在五个维度全面推进碳排放总量和强度双控制度，其中地方碳考核居于首位，2026年各地政府将首次面临正式的碳考核，“双碳”政策落地效果有望进一步加强。 2026年，“双碳”政策有哪些抓手？ 从近期政策总结后续“双碳”政策的主要抓手，我们认为主要有三方面：零碳工厂的全国推行、碳排放权市场的扩围、以及产品碳足迹因子数据库的建设。 （1）零碳工厂从地方试点到全国推行。此前零碳工厂在部分地区先行试点。1月19日，工信部等五部门发布《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》的通知，宣布今年起将在全国层面启动零碳工厂遴选，为各行业树立引领标杆，并在重点行业领域(汽车、锂电池、光伏、电子电器、轻工、机械、算力设施)培育建设零碳工厂。 （2）碳排放权市场的行业扩围逐步推进。2月9日，生态环境部发布通知，要求省级生态环境主管部门在9月底前向发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位分配2025年度碳排放配额，并在年底前完成2025年度碳排放配额清缴，碳排放权交易市场由单一发电行业拓展到四个行业正式落地；同时，生态环境部对于石化、化工、建材、有色、造纸、民航等重点行业也提出了报送温室气体排放报告的要求， 为后续实现碳排放市场的进一步行业扩围奠定基础。 （3）产品碳足迹因子数据库建设加快。2025年12月，生态环境部等多部门印发了《产品碳足迹因子数据库建设工作指引》，提出到2027年初步构建产品碳足迹因子数据库，并在2030年基本建成的目标。2026年以来，央地关于碳足迹因子数据库的对接加快推进，1月中旬国家-浙江省产品碳足迹因子数据库对接座谈会举办，有助于推动产品碳足迹因子数据库的全国统一管理体系形成。2月1日，中国环境科学学会碳足迹专业委员会成立，有助于为国家碳足迹管理体系建设提供系统性技术支撑。 【风险提示】 双碳政策落地节奏慢于预期；财政政策力度低于预期；海外地缘政治风险超预期。 正文目录 1. 2026年，“双碳”政策有何不同？.................................................................41.1.五年目标进一步加码，政策力度有望加强...............................................41.2.考核机制转换全面落地，碳减排责任正式压实到地方.............................52. 2026年“双碳”政策的三个抓手....................................................................62.1.零碳工厂从地方试点到全国推行.............................................................62.2.碳排放权市场的行业扩围逐步推进..........................................................62.3.产品碳足迹因子数据库建设加快.............................................................6 图表目录 图表1：“十四五”双碳目标多数完成较好，但也有指标或面临一定挑战.......4图表2：二十届四中全会以来，“双碳”政策加速推出....................................7 1.2026年，“双碳”政策有何不同？ 二十届四中全会以来，“双碳”政策相关部署加速推出，助力“十五五”冲刺实现碳达峰。我们认为，2026年“双碳”政策主要可能有两方面的变化：一方面随着碳排放目标的挑战上升，“双碳”政策的力度有望加强，政策节奏也有望加快；另一方面，随着“能耗双控”制度全面转向“碳排放双控制度”，能够更精准地推进实现碳减排目标，同时碳减排责任压实到地方，“双碳”政策落地效果也有望进一步加强。 1.1.五年目标进一步加码，政策力度有望加强 “十五五”时期作为实现碳达峰目标的“决胜期”，双碳目标全面升级。其中，量化指标主要有两个： 一是到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，相较“十四五”的目标水平（20%）上升了5个百分点。不过考虑到“十四五”目标已经超额完成约2个百分点，我们预计“十五五”期间完成这一目标难度并不高。 二是到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。回顾“十四五”时期，2021-2024年全国万元GDP二氧化碳排放同比分别下降3.8%、0.8%、0%、3.4%，累计较2020年水平下降了7.8%，而2020年较2005年已经下降了48.4%，因此综合来看，截至2024年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放已经较2005年共下降了52.4%。 这意味着要实现2030年的碳排放强度目标，2030年单位国内生产总值的碳排放量还需要较2024年下降26.4%，即2024-2030六年间单位GDP的二氧化碳排放量需要每年平均下降5.0%，后续任务较为紧迫，“双碳”政策力度需要加强，政策落地节奏也需要加快。 1.2.考核机制转换全面落地，碳减排责任正式压实到地方 2026年是我国由“能耗双控”制度全面转向“碳排放双控制度”的第一年。2024年8月，国务院发布《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，方案提出为建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制，明确分三个阶段推进工作：（1）第一阶段是到2025年，要求进一步完善碳排放统计核算体系，为“十五五”时期在全国范围实施碳排放双控奠定基础；（2）第二阶段是“十五五”时期，在全国范围内实施碳排放双控制度，以强度控制为主、总量控制为辅；（3）第三阶段是2030年如期实现碳达峰后，调整优化碳排放双控制度，以总量控制为主、强度控制为辅。因此，“十五五”时期，是全面转向碳排放总量和强度双控制度的首个五年，调控对象从能耗转向碳排放，有望更精准高效推进实现碳减排目标。 具体举措方面，2025年12月底，发改委发布《以碳达峰碳中和为牵引加快经济社会发展全面绿色转型》，明确在“十五五”时期要建立健全覆盖各类主体的激励约束制度体系，在五个维度全面推进碳排放总量和强度双控制度：地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价以及产品碳足迹。 其中值得注意的是，地方碳考核居于首位，2026年各地政府将首次面临正式的碳考核，“双碳”政策落地效果有望进一步加强。具体而言，发改委将“制定实施碳达峰碳中和综合评价考核办法，指导省市建立碳排放预算管理制度，压实各地区减排责任”。微观反馈显示，地方层面碳考核或已有所推进。 2.2026年“双碳”政策的三个抓手 从近期政策总结后续“双碳”政策的主要抓手，我们认为主要有三方面：零碳工厂的全国推行、碳排放权市场的扩围、以及产品碳足迹因子数据库的建设。 2.1.零碳工厂从地方试点到全国推行 零碳工厂今年起将在全国层面推行。1月19日，工信部等五部门发布《关于开展零碳工厂建设工作的指导意见》的通知，宣布今年起将在全国层面启动零碳工厂遴选，为各行业树立引领标杆，并在重点行业领域(汽车、锂电池、光伏、电子电器、轻工、机械、算力设施)培育建设零碳工厂，到2027年培育建设一批零碳工厂，随后将零碳工厂建设逐步拓展至钢铁、有色金属、石化化工、建材、纺织等行业领域，到2030年在这些领域也建设一批零碳工厂。 此前零碳工厂在部分地区先行试点。2022年8月，工信部、发改委、生态环境部联合印发的《工业领域碳达峰实施方案》提出，要引导绿色工厂进一步提标改造，对标国际先进水平，建设一批“超级能效”和“零碳”工厂。天津、上海、江苏、浙江、江西、河南、广东、贵州、陕西等地通过发布建设指南、评价指标体系等文件，探索开展（近）零碳工厂试点，已发布百余家（近）零碳工厂名单。地方试点期间，零碳工厂涉及的行业较为广泛，以上海为例，零碳工厂所属行业涵盖医药制造、机械设备制造、纺织服装、计算机通信、印刷、汽车零配件制造、酒饮等。 2.2.碳排放权市场的行业扩围逐步推进 2025年，碳排放市场行业扩围开始启动，并完成了首次扩围的前期准备工作。2025年3月，生态环境部发文明确将钢铁、水泥、铝冶炼纳入碳排放权交易市场，碳市场由此前单一的发电行业扩围至四个行业。2025年9月底，生态环境部就2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业的配额总量和分配方案征求意见。 今年以来，碳排放市场的行业扩围正式落地。2026年2月9日，生态环境部公布《关于做好2026年全国碳排放权交易市场有关工作的通知》，要求省级生态环境主管部门在9月底前向发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位分配2025年度碳排放配额，并在年底前完成2025年度碳排放配额清缴，碳排放权交易市场正式落地拓展到四个行业；同时，对于石化、化工、建材（平板玻璃）、有色（铜冶炼）、造纸、民航等重点行业也提出了报送温室气体排放报告的要求，为后续实现碳排放市场的进一步行业扩围奠定基础。 2.3.产品碳足迹因子数据库建设加快 2025年12月，生态环境部等多部门印发了《产品碳足迹因子数据库建设工作指引》，提出到2027年初步构建产品碳足迹因子数据库，并在2030年基本建成的目标。2026年以来，央地关于碳足迹因子数据库的对接加快推进，1月中旬国家-浙江省产品碳足迹因子数据库对接座谈会举办，有助于推动产品碳足迹因子数据库的全国统一管理体系形成。2月1日，中国环境科学学会碳足迹专业委员会成立，有助于为国家碳足迹管理体系建设提供系统性技术支撑。 【风险提示】 双碳政策落地节奏慢于预期：若双碳政策落地节奏慢于预期，则其带来的碳排放改善将慢于我们的预期； 财政政策力度低于预期：若财政政策力度低