养老保险制度中几个重要“年限”问题研究——基于生命周期的视角

———基于生命周期的视角 鲁全 (中国人民大学 中国社会保障研究中心ꎬ北京１００８７２) 摘要:生命周期是理解养老保险制度的重要视角ꎮ从个人的角度看ꎬ养老保险制度是全生命周期的收入平滑ꎻ从代际关系角度看ꎬ养老保险制度则被视为代际互助ꎮ在生命周期中ꎬ初始工作年龄、退休年龄和死亡年龄共同决定了养老保险制度中的缴费期限和待遇领取期限ꎮ我国的受教育年限和预期寿命都发生了极大的变化ꎬ养老保险制度中的相关“年限”参数也需要作出相应调整ꎬ以适应生命周期的变化ꎮ 关键词:生命周期ꎻ养老保险ꎻ缴费年限ꎻ退休年龄ꎻ养老金领取年限 中图分类号:Ｃ９１３􀆰 ７文献标识码:Ａ文章编号:０２５７－０２４６(２０２０)１２－０２２１－０８ 养老保险是最重要的社会保险项目之一ꎬ涉及每一个人年老后的收入来源和生活质量ꎮ目前ꎬ我国已经建立起由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位基本养老保险制度共同构成的基本养老保险体系ꎬ从制度上初步实现了“人人享有养老金”的目标ꎮ①但我国的养老保险制度仍面临很多重要的问题ꎬ其中就包括最低缴费年限、退休年龄以及养老金领取年限等一系列“年限”问题ꎮ②生命周期是理解上述“年限”问题的重要视角ꎮ与其他社会保险项目不同ꎬ养老保险制度涉及参保人整个生命周期的收入安排ꎬ具有典型的长期性和跨代性ꎮ③从当期的角度来看ꎬ养老保险制度的本质是代际互助ꎬ即年轻人缴费、老年人领取养老金ꎻ从参保人个体的角度来看ꎬ养老保险制度是个人收入在全生命周期中的合理分配ꎬ即工作期间缴费、退休后领取待遇ꎮ有鉴于此ꎬ本文将从生命周期视角对养老金制度进行理论分析ꎬ并在此基础上对缴费年限、退休年龄以及养老金领取年限等关键议题进行理论与政策分析ꎬ以期对完善我国的养老保险制度有所助益ꎮ 一、生命周期视角下的养老保险制度分析 １􀆰个人生命周期视角下的养老金制度 从个人生命周期的角度看ꎬ养老保险可以被视为个人收入在整个生命周期中的平滑ꎬ④即在职工作的时候履行缴费义务ꎬ积累养老金权益ꎬ退休后享有领取养老金的权利ꎮ因此ꎬ参保个人在养老金制度运行中存在两个不同的时期ꎬ其一是缴费期ꎬ这个时期与参保个人的工作期基本一致ꎬ参与社会 劳动ꎬ并以劳动收入为基础ꎬ缴纳养老保险费ꎻ其二是待遇领取期ꎬ这个时期与参保人的退休期相一致ꎬ不再参与社会劳动ꎬ并以缴费期的缴费水平和退休期的经济发展水平为基础ꎬ领取养老保险金ꎮ 通过上述分析不难看出ꎬ从个人生命周期的视角来理解养老保险制度ꎬ其具有三个基本特征:第一ꎬ涉及个人生命周期全过程ꎮ如果简单将个人生命周期划分为受教育阶段、工作阶段和退休阶段的话ꎬ受教育阶段进行人力资本投资ꎬ为进入工作阶段后的缴费奠定基础ꎻ工作阶段是履行缴费义务的时期ꎬ为领取养老金积累权益ꎻ退休阶段则开始领取养老金ꎬ实现养老金权益ꎮ第二ꎬ从参保人权利义务关系的角度看ꎬ其在个人生命周期的不同阶段实现ꎬ从而是相对分离的ꎮ①参保人在就业阶段履行参保缴费义务ꎬ基本不具备享受领取养老金权利的条件ꎻ②参保人在退休阶段享受领取养老金的权利ꎬ不需要再缴纳养老保险费ꎮ第三ꎬ养老保险制度的财务平衡在一定程度上取决于生命周期的结构性安排ꎮ养老保险制度的财务平衡是由收支状况决定的ꎬ缴费期和待遇领取期的长短在一定程度上会分别影响基金收入与基金支出ꎮ下图显示了个人的生命周期与养老金制度之间的关系ꎮ个人生命周期中的几个重要时点(出生、参加工作、退休以及死亡)都分别对应着养老金制度的一些关键时点ꎬ从而说明了两者之间的密切关联ꎮ ２􀆰代际生命周期视角下的养老金制度 养老保险制度的本质是代际的互助共济ꎮ③虽然从个体的角度看ꎬ缴费期积累权益ꎬ退休后实现权利ꎻ但从财务模式的角度看ꎬ其实质是当代年轻人缴纳保险费ꎬ老年人领取保险金ꎮ从这个意义上说ꎬ工作期间的缴费不仅是在为自己年老后领取养老金积攒权益ꎬ也是年老后得到彼时年轻人缴费供养之权利的前置义务ꎬ从而形成以人口再生产为基础的“代际互助协议” ꎮ有鉴于此ꎬ从代际生命周期的视角出发理解养老保险制度及其改革就显得尤为重要ꎮ 相比于个人生命周期的视角ꎬ养老保险制度中代际关系的视角有以下三个特点:第一ꎬ动态调整性ꎮ从个人或者一代人的角度看ꎬ其生命周期的结构大体保持一致ꎻ但从代际关系的角度看ꎬ不同代人之间的生命周期结构则会发生较大的变化ꎮ其变化致因主要是受教育年限的延长、就业形态的变化以及预期寿命的延长等ꎮ在养老保险制度改革中ꎬ就需要根据不同代人之间生命历程结构的变化进行调整ꎬ从而确保代际公平ꎮ第二ꎬ权利与义务同时实现ꎮ与个人生命周期视角下缴费期与待遇期在时间上分离、权利与义务在时点上分开不同ꎬ从代际关系的视角看ꎬ在当期ꎬ年轻在职者履行缴费义务ꎬ退休的老年人享受领取养老金权利ꎬ权利和义务在同一时点上实现ꎮ第三ꎬ就养老保险制度的财务平衡而言ꎬ不仅代际生命周期结构的变化会对其产生影响ꎬ代际劳动生产率的差别也会对其产生影响ꎮ当前的主流文献都过分强调人口老龄化对养老保险基金平衡的负面影响ꎬ④而相对忽视了新一代劳动生产率的提高对人口抚养比下降的抵消作用ꎮ⑤ 通过上述两个视角的分析ꎬ我们可以得到如下基本结论:第一ꎬ从个人的角度看ꎬ养老金制度是个人整个生命周期收入的平滑ꎬ参保个人的缴费义务期与待遇领取期在时点上是分离的ꎻ从代际生命周期的角度看ꎬ养老金制度的本质是代际互助和代际平衡ꎬ年轻缴费者履行义务和退休者领取待遇同 时实现ꎮ第二ꎬ从同一代的角度看ꎬ个人生命周期的结构基本相同ꎬ但从跨代的角度看ꎬ其生命周期的结构会发生一定的变化ꎬ养老金制度的调整和改革需要适应这种变化ꎬ以确保代际公平ꎮ第三ꎬ个人生命周期中的若干重要时点共同决定着养老保险制度中的重要时限ꎮ受教育年限及由此决定的初次进入劳动力市场的年龄和退休年龄共同决定着养老保险的缴费年限ꎻ退休年龄和预期寿命决定的死亡年龄共同决定着领取养老金待遇的年限等ꎮ由此可见ꎬ缴费年限、退休年龄和领取养老金的年限是养老金制度中的三个重要年限参数ꎬ接下来ꎬ本文将从生命周期的视角分别对此展开分析ꎮ 二、有关养老保险缴费年限的分析及政策建议 养老保险缴费年限是指参保者从初次缴费到结束缴费的整个时间周期ꎮ从生命周期的角度看ꎬ初次缴费时间一般而言与进入劳动力市场的年龄相一致ꎻ结束缴费时间一般而言与退休年龄ꎬ即完全退出劳动力市场的年龄相一致ꎮ因此ꎬ缴费年限由受教育年限和退休年龄共同决定ꎬ与工作年限相匹配ꎬ涵盖劳动者完整的工作生涯ꎮ从养老保险制度的角度看ꎬ在缴费年限期间ꎬ参保者都应当履行缴费义务ꎬ积累养老金权益ꎬ并构成最主要的养老金收入来源ꎮ １􀆰现行有关缴费年限的规定及其问题 (１)现行有关缴费年限的规定 我国现行«社会保险法»第十六条第一款规定ꎬ参加基本养老保险的个人ꎬ达到法定退休年龄时累计缴费满１５年的ꎬ按月领取基本养老金ꎮ第十六条第二款规定ꎬ参加基本养老保险的个人ꎬ达到法定退休年龄时累计缴费不足１５年的ꎬ可以缴费至满１５年ꎬ按月领取基本养老金ꎮ 上述法律规定给人们两个错误的直观感受:第一ꎬ参加养老保险只要缴费满１５年就可以领取养老金ꎮ在目前公众对养老金制度信心不足的背景下ꎬ其实践后果就是参保人缴费满１５年后就不再缴费ꎬ由此导致参保人平均缴费年限较短ꎬ并影响其养老金权益ꎮ第二ꎬ即使缴费不满１５年ꎬ也可以在临近退休时通过补缴的方式达到领取待遇的标准ꎮ由此导致在职缴费期不按时足额缴纳保费ꎬ到临近退休时ꎬ采取各种方式补缴养老保险费的非正常现象ꎮ 需要特别说明的是ꎬ缴费满１５年及补缴的相关规定有其特殊的历史背景ꎮ我国的养老金制度于２０世纪９０年代才开始全面建立ꎬ当时很多参保职工的年龄已经在４０岁左右ꎬ距离退休年龄１５年左右ꎮ为了确保这部分参保职工可以实现养老金权益ꎬ主管部门做出了上述规定ꎬ从而可以被视为一项制度初建期针对转制过程中特殊群体的过渡性政策安排ꎮ目前将这一过渡性政策安排法定化ꎬ必然会对常态下的养老金制度运行产生负面影响ꎮ (２)现行缴费年限规定带来的问题 缴费满１５年并可以补缴的规定带来了以下四个方面的问题: 第一ꎬ违背了养老保险制度权利与义务相结合的基本原则ꎮ在养老保险制度中ꎬ履行缴费义务是享受养老金权利的前提ꎬ而缴费义务又是与劳动收入相关联的ꎬ即只要在受雇劳动的职业生涯中ꎬ就应该以收入为标准进行缴费ꎮ现行的劳动合同法也规定ꎬ参加并缴纳社会保险是劳动合同存续期的法定义务ꎮ因此ꎬ参保者只要有受雇劳动收入ꎬ就应当履行参保缴费义务ꎮ 第二ꎬ与个人生命周期结构不匹配ꎬ埋下养老金水平过低的隐患ꎮ如前所述ꎬ养老金制度是对个人整个生命周期内收入的再分配ꎮ举例而言ꎬ参保劳动者从２５岁开始工作缴费ꎬ６０岁退休ꎬ余命２０年ꎬ因此缴费３５年ꎬ领取待遇２０年ꎮ这种“标准”缴费者的养老金替代率一般在５０％左右ꎮ如果参保者缴费仅１５年ꎬ即仅达到标准缴费年限的４０％ꎬ其养老金替代率也会相应下降到２０％左右ꎬ从而无法维持劳动者退休后的基本生活水平ꎮ 第三ꎬ对冲了“长缴多得”机制的激励效应ꎮ根据现行的职工养老保险待遇计发办法ꎬ养老金水平与个人缴费年限挂钩ꎬ缴费每多一年ꎬ养老金水平提高１个百分点ꎮ这种长缴多得的激励机制有 利于鼓励劳动者长期缴费ꎬ从而积累足够的养老金权益ꎮ但缴费满１５年的规定严重对冲了该机制的激励效应ꎬ导致制度实际运行中参保人的缴费年限普遍较短ꎮ 第四ꎬ补缴政策导致参保人之间的不公平ꎮ有关缴费不满１５年可以补缴至１５年的政策同样也具有历史局限性ꎬ是为了保障制度推行时“４０５０”等大龄劳动者的社会保险权益ꎬ亦是一项临时性的制度安排ꎮ对于新参保的劳动者ꎬ补缴政策使之在劳动就业期不按时足额缴费ꎬ待临近退休时再按照一定的标准补缴ꎮ考虑到货币的时间价值和通货膨胀等因素ꎬ必然会导致补缴者与按期缴费参保者之间的不公平ꎬ也变相地强化了劳动者可以在工作期不缴费的负向激励ꎮ ２􀆰关于调整缴费年限的政策建议 第一ꎬ删除现行法律中有关最低缴费年限的规定ꎬ建立缴费年限的自动延长机制ꎮ由于最低缴费年限需要与个人的生命周期结构、预期寿命的变化等因素挂钩ꎬ当前亦无法一次性大幅度调整ꎬ因此目前不宜在社会保险法中做明确的规定ꎮ建议以修改«社会保险法»为契机ꎬ删除第十六条中有关最低缴费年限的规定ꎬ改为“可根据经济发展与人口结构状况ꎬ逐步提高最低缴费年限ꎬ具体方案由国务院制定”的原则性表述ꎮ同时ꎬ在养老保险顶层设计方案或相应的行政法规中ꎬ建立最低缴费年限的自动增长机制ꎬ争取用１５年左右的时间ꎬ到２０３５年时ꎬ将标准缴费年限提高到３５年ꎬ并且要与延长退休年龄的改革统筹安排、同步推进ꎮ同时ꎬ建议司法机构或主管部门出台有关缴费年限的法律说明ꎬ将缴费满１５年并可以补缴的政策对象限定为参保时已经超过４０岁或４５岁的参保人ꎮ 第二ꎬ删除现行法律中有关补缴的规定ꎬ由主管部门对特殊情况进行统一规定ꎮ鉴于补缴是特殊历史时期的临时性政策ꎬ不宜作为法律条款长期固定下来ꎬ同时考虑到目前制度中“中人”的规模将随着时间的推移逐步减少ꎬ即有补缴需求的人数会不断减少ꎬ建议在修改«社会保险法»时ꎬ删除第十六条第二款中有关养老保险可以补缴至１５年的规定ꎮ同时ꎬ根据制度实际运行与司法案例中的情况ꎬ由主管部门出台全国统一的缴费办法ꎬ对历史欠缴、中断缴费等特殊情况的申请对象、适用范围以及处理方式作出明确规定ꎬ将补缴严格限制在建制时已经工作的“中人” ꎬ对于建制时尚未进入劳动力市场的“新人” ꎬ原则上不允许补缴ꎮ只有这样ꎬ才能兼顾历史公平与现实公平ꎬ才能逐步提高劳动者的缴费意识ꎮ 三、有关退休年龄的分析及政策建议 退休年龄是劳动者退出劳动力市场的年龄ꎬ是一个时点的概念ꎬ从生命周期的角度看ꎬ退休年龄联结着工作期和退休期ꎮ一方面ꎬ由受教育年限决定的初次工作年龄与退休年龄共同决定了工作缴费年限ꎻ另一方面ꎬ退休年龄和预期寿命共同决定了领取养老金的年限ꎮ从养老保险基金收支的静态角度看ꎬ退休年龄的延迟一方面可能增加了基金的收入ꎬ另一方面可能会减少基金的支出ꎬ从而会对养老保险基金产生影响ꎮ① １􀆰我国现行有关退休年龄的规定及问题 (１)我国现行有关退休年龄的规定 我国关于退休年龄