降低基本养老保险费率能促进企业年金参保和缴费吗？——基于政策体系视角的分析

———基于政策体系视角的分析 郭磊沈劭茗* 【摘要】“十 三 五”时期我国采取多种形式降低基本养老保险费率，“十 四五”规划纲要则明确提出“提高企业年金覆盖率”。降低基本养老保险费率能否推动企业年金发展的问 题值得 研 究。基 于 政策体系视角的分析表明，对于降低基本养老保险费率，政策制定者、执行者和 目标群体利益、 理念一 致，制 度 安排保障了行动者的意愿和能力。对于企 业年 金，主要政策行 动者利益、 理念分化，制度安排无法为 政策的执行 和遵从提 供足够的激 励和约束。因此，预测仅降低基本养老保险费率无法推动企业年金发展。实证研究部分利用2016年阶 段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例形 成的准自然实 验，以2013—2018年A股上市公司为样本，识别降低基本养老保险费率 对 企 业年 金参保和缴费的影响。研究发现，虽然企 业基本养老保险实际缴费负 担有所下降，但企 业年 金参保和缴费并无显 著变化。建 议保障目标群体能够受益或不受损，以形 成共享的理念，传递政策制定者信念，赋予执行者和 目标群体 行 动权力，以推 动 政策落实，三方合力推进企业年金发展。 【关键词】政策体系基本养老保险企业年金 【文献标识码】A 【中图分类号】D63 【文章编号】1674 － 2486(2021)05 － 0061 － 20 一、引言 党的十九届五中全会建议“十四五”时期“发 展多层次、多支柱养 老保险 基金项目:上海市哲学社会科学规划课题:降低基本养老保险费率推 动 多层次养老保险体系均衡发展研究(项目编号:2021 BGL019)。 ◆论文 体系”，十三届全国人大四 次会议通 过“十四五”规划纲要，明确提出“提 高企业年金覆盖率”，人力资源和 社 会保 障 事业发 展“十四五”规划进 一步提出“大力发展企业年金”。早在1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》( 国 发〔1991〕33号)就提出，“逐 步建立起基本养 老保险与 企 业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”，但迄今为止，企业职工养老保险制度仍是基本养 老保险一层独大(郑功成，2020)。截至2019年末，我国37905万企业职工参加基本养老保险，企业年金参保仅2548万人，覆 盖率不足7 %①。 一般认为，基本养老保险费率 过 高 是阻 碍企 业年金发 展 的 重 要因素(邓大松、张怡，2020;郑功成，2020) ，但降低基本养老保险费率并不必然推动企业年金发展。首先，从宏观上看，经济合作与发展组织(OECD)国家强制性养老保险雇主缴费率与 企 业年金覆 盖率之间并不是严 格的负 相关 关系(郑秉文，2017)。其次，从微观上看，降低基本养 老保险费率虽然降 低 了企 业年金成 本，但对收益没有直接影响(郭磊，2018)。可以看出，在社会保障文献内降低基本养老保险费率能否推动企业年金发展这一问题的答案尚不明确。 政策体系视 角(policy regime perspective)则提 供 了一个有 力的分 析工具。政策体系(policy regime)②是指解决政策 问 题的 治 理安排的总和，包含理念(ideas)、制度安排(institutional arrangements)和利益(interests)三个要素，成功的政策要求政策制定者、执行 者和目 标群体 共享理念，制度安排提 供 的对各方的激 励、约 束和利 益一致，失 败的 政策则 至少不 具备一个要素(Jochim ＆May，2010;May ＆ Jochim，2013)。与倡导者联盟(advocacy coalition)、制度分析与发展 (institutional analysis and development)、社 会建 构(social construction)、政策反馈(policy feedback)等政策过程理论 相比，政策体系 视 角将政策制定和政策执行更紧密地联系在一起，有助于解释政策结 果(May ＆ Jochim，2013)。政策体系视角适用 于 不同 国家的诸多政策领 域， 展现了强大的解释力。May和Jochim(2013)考察美国 的 国土安全政策和关键 基 础设施保护政策， 提出共享理念是黏合剂，制度安排是政策结构的内聚力，利益支持则是治理能 力的 来源。May(2015)考察美国平价医 疗法案，认为言辞与实际经验之间不匹配、制度安排脱节和拖延、政策体系 分散且背后力量不足等问 题，导 致政策的 合法性、 一致性和持续性受损，从而影 响了 政策效果。Goldthau和LaBelle(2016)比较波兰和保加利亚的页 岩气政策， 发现波兰以强有 力的 政 治叙事形成 共享理念，制度过程确保相关政策层次以及子系统参 与者的 接受度，但保加利亚未能吸纳关键利益相关者，导 致政策失 败。Henstra(2017)考察加拿大气候政策， 提出联邦政府利用一系 列政策工具，使得气候适 应理念被广泛接受，有效地让利 益相关者参与到政策议程中，并建立了 制度安排促进相关 部门之间的 政策协调。Sheingate(2020)提出，政策目标共识损坏、支持联盟 瓦解、搭建政策过程架构的制度能力枯竭将导 致政策失 败。他 考察美国粮 食与农业政策发现， 政 治精英在营养计划上意 见不 一、投票出现党派分歧、委员会司法权扩 散三 方面因素会导致政策失败。岳经纶和范昕(2021)发现，党的 十八大以 来儿 童政策发生了重要转型:理念上，儿童养育责任已由“家事”转向“国事”;权力安排上，政府成为儿童政策的 重 要行动者，社 会 和家庭也逐 渐发 展壮大，责任被 重 新界定;组织架构上，儿童政策各 子领 域的行政 主管 部门的调整，进 一步强化了 新的理念和权力安排，最终儿童、家庭和社会获益。 政策体系视角还具有较强的包容性，可以解释其他理论 视 角下 的 政策 现象。方珂等(2021)识别出精准扶贫政策执行中 的“平民俘获”现象，可以 主 要归因于制度安排提高了目标群体把握政策信息的能力，利用指令性政策和“扶贫”话语约束政策执行者，从而谋取非正当利 益。Guo和Ba(2020)发现养 老保险政策的遵从存在较大差异，可以 主 要归因于 目 标群体利 益分化，导 致与其他政策行动者理念产生分歧，制度安排提供了行动空间，最终产生政策遵从的差异。邓顺平(2015)认为，中国政策执行遵 循群众路 线逻 辑，可以 理解为 政策制定者和执行者主动识别目标群体利益诉求，形成共享理念，并给予制度保障。 基于此，本文引入政策体系 视 角 分 析降 低基本养 老保险费率对企 业年金的影响，并利用2016—2018年阶段性降低企业职工基本养老保险单位缴费比例形成的准自然实验，以2013—2018年A股上市公司为样本，检验理论假设。剩余部分安排如下:先介绍制度背 景，再分 析 相应政策体系中 的 理念、制度安排和利益，接着汇报研究设计和实证结果，最后是结论和讨论。 二、制度背景 ( 一)政策演进 1 ．企业年金 1991年，国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》( 国发〔1991〕33号)提出，“逐 步建立起基本养 老保险与 企 业补 充养 老保险 和职工个人储 蓄 ◆论文 性养老保险相结合的制度”，确定了多层次养 老保险 体系的基本框 架。1997年，国务院《关于建立统一的企 业职工基本养 老保险 制度的决定 》( 国 发〔1997〕26号) ，规定基本养老保险企 业缴费一般不超过职工 工资总额的20 %，职工缴费逐步达到个人月平均工资的8 %，还首次提出在国家政策指导下大力发展企业补充养老保险。2000年国务院《关于完 善城 镇社 会保 障体系的试 点方 案》( 国发〔2000〕42号)规定职工个人缴费为月平均工资的8 %，全部计入个人账户，并提出有条件的企 业可以 为职工建立企 业年金。2004年《企 业年金试行办法》(劳动和社会保障部令第20号)和《企 业年金基金 管理试行办法》(劳动和 社会保障部令第23号)颁布实施，确定了我国企业年金制度的基本框架:以参加基本养老保险为前提，企 业和职工自愿协商建立，共 同缴费，市 场化 运营和管理，基金完全积累，采用个人账户方式，政府给予税收优惠。 《企业年金基金管理办法》(人力资源和社会保障部令第11号)和《企 业年金办法》(人力资源和社会保障部令第36号)分别于2011年和2018年实施，企业年金制度进一步优化。2020年党的十九届五中全会建议“十四五”时期“发展多层次、多支柱养老保险体系”，2021年十三届全国人大四 次会议表决通 过“十四五”规划纲要，明确提出“发展多层次、多支柱养 老保险 体系， 提 高企 业年金覆 盖率，规范发展第三支柱养老保险”，《人力资源和 社 会保 障 事业发 展“十四五”规划》进一步提出“大力发展企业年金……提高企业年金覆盖率”。 2 ．降低基本养老保险费率 2013年党的十八届三中全会 提出“适时适当降 低 社 会保险费率”，2015年党的十八届五中全会建议“十三五”时期“适当降 低 社 会保险费率”，2016年十二届全国人大四次会议把“适当降 低 社 会保险费率”写进“十三五”规划纲要。2016年4月14日，人力资源和社会保障部、财政部联合发布《关于阶段性降低社会保险费率的通知》(人社部发〔2016〕36号，以下简称《通知》) ，阶段性降低企业职工基本养 老保险单 位缴费和失业保险总费率，并继续执行国 务院2015年降低工伤保险平均费率和生育保险费率政策。具体到企业职工基本养老保险，《通知》规定，从2016年5月1日至2018年4月30日(后延长至2019年4月30日) ，“单 位缴费比例超过20 %的省(区、市 ) ，将单 位缴费比例降至20 %;单位缴费比例为20 %且2015年底企 业职工基本养 老保险基金累计结余可支付月数高于9个月的省(区、市) ，可以阶段性将单位缴费比例降低至19 %”，“具体方 案由各 省(区、市 )确 定 ”。 具体地，黑龙江从22 %降至20 %，上海从21 %降至20 %，天津、重庆、海南、广西、贵 州、四川、云 南、河南、江西、江苏、安徽、湖南、湖北、甘 肃、宁 夏、新疆、山 西和北 京等18个省(自治区、直辖市 )从20 %降至19 %，广东、河北、福建、浙 江、辽 宁、 降低基本养老保险费率能促进企业年金参保和缴费吗?◆ 吉林、青海、西藏、山东、内蒙古和陕西等11个省(自治区)没有变化①。 2019年国务院制定《降 低 社 会保险费率综合方 案》( 国办发〔2019〕13号) ，内容包括降 低养 老保险单 位缴费比例、调整社保缴费基数政策等。2020年国家又出台一系 列政策减、免、缓征部分企 业的基本养 老保险缴费， 以应对新冠肺炎疫情冲击。 ( 二)发展现状 企业职工基本养 老保险 和企 业年金发 展 成就显著。从2006年到2019年，企业基本养老保险参保职工已经从16857万增加到37905万，占城 镇 就业人员比重从59. 54 %增加到85. 67 %，企 业年金参保企 业 从2. 4万户增加至9. 6万户，参保职工从964万增加到2548万，占城 镇 就业人员比重从3. 41 %增加到5. 76 %②。 基本养老保险与 企 业年金的 发 展很不均衡。从2006年到2019年，企 业职工基本养老保险参保人数增 长速度远高于企 业年金，企 业年金参保人数占企 业职工基本养老保险参保人数的比重仅从5. 72 %增 长至6. 72 %③。换言之， 在依法参加基本养老保险的企业职工中，超过90 %的人无缘企业年金。 企业年金发展相对滞后。以A股上市 公司为例，从2008年到2019年，企业年金参保率从5. 97 %提高到19. 87 %，国有企业参保率较高，从19. 73 %增加至59. 41 %，非国有企业则 从4. 56 %增加至5. 48 %。同期，企 业年金年均缴费率