支持财政整顿的结构性改革（英）

支持财政巩固的结构性改革 艾利克斯·梅耶·Cirkel SIP/2025/161 IMF选定的议题文件由IMF工作人员编制，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2025年11月4日完成时可获得的信息。本文也单独作为国际货币基金组织国家报告第25/326号发布。 2025DEC 国际货币基金组织重点问题文件 非洲部 支持财政巩固的结构性改革，博茨瓦ナ，由亚历克西斯·迈耶·西克尔准备 经爱德华·马丁授权发行 2025年12月 IMF 重点问题论文由国际货币基金组织工作人员准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2025年11月4日完成时可获得的信息。本文也单独作为国际货币基金组织国家报告第25/326号发布。 摘要：博茨瓦纳面临不断增长的财政挑战，这些挑战由钻石收入下降、支出僵化和财政机构弱化驱动，导致财政赤字增加和公共债务上升。这些压力凸显了及时改革以确保财政和外部可持续性的必要性。本文借鉴了国际货币基金组织近期技术援助——包括TADAT、PIMA和财务报告框架评估——总结了优先考虑的结构性财政改革，以支持财政整顿。建议重点在于加强税收管理、改进预算编制和执行、提高透明度以及提高公共投资的效率。这些改革共同旨在恢复财政可持续性，增强机构公信力，并帮助博茨瓦纳适应更受约束的经济环境，同时保护长期发展目标。 推荐引文：梅耶- circles, A. (2025). 支持财政巩固的结构性改革, 博茨瓦纳 (国际货币基金组织选定问题文件 No. 2025/161). 国际货币基金组织。 精选问题论文 支持财政巩固的结构性改革 博茨瓦纳 由 Alexis Meyer Cirkel 编译1 A. 引言 1.博茨瓦纳正经历一个明显的财政和经济逆风期。该国传统的创收引擎——钻石行业，由于外部冲击和结构性脆弱性而承受着越来越大的压力，导致出口收入减少和政府收入降低。与此同时，持续的财政赤字逐渐侵蚀了博茨瓦纳曾经充裕的财政缓冲——使经济更容易受到未来冲击的影响，并限制了其应对新兴发展需求的能力——并且最近还导致了公共债务的快速增加。 2.这些问题因公共财政管理的薄弱而加剧。政府综合财务管理信息系统（IFMIS）的技术问题限制了执行支出控制的能力，使预算执行复杂化，并降低了财政透明度——这进一步凸显了需要全面改革以加强博茨瓦纳公共财务管理框架的必要性。博茨瓦纳的公共采购系统存在严重缺陷，导致延迟、成本超支和公共投资价值低廉。采购职责在会计总长部门和采购机构之间分散，导致监督不明确以及与预算和规划职能的协调不良。低效的程序和有限的采购能力进一步削弱了及时执行项目和财政纪律。加强制度安排、简化流程和能力建设对于提高采购绩效和支持更有效的公共支出至关重要。 3.未能解决博茨瓦纳的公共财政管理缺陷将对财政和经济产生严重后果。采购、预算编制和执行、财务报告以及机构协调方面持续的薄弱环节将继续损害支出效率，导致浪费、延误和性价比低下。财政控制和报告中的差距将加剧财政风险，包括拖欠款项和或有负债的积累，而薄弱的投资管理将限制公共支出的增长和多元化影响。随着时间的推移，这些缺陷将侵蚀财政信誉，限制政府应对冲击的能力，并危及债务可持续性，最终削弱该国的发展成果。 4.本报告借鉴国际货币基金组织的技术援助，以识别可能对支持所需的财政整顿特别有用的结构性财政改革。借鉴近期技术援助（TA）项目——包括TADAT、PIMA和财务报告评估——它提出了分阶段改革建议，以加强税务管理，改善公共投资管理，实现预算编制现代化，并提高公共财政的透明度和控制力。总体目标是重建博茨瓦纳的财政能力，并确保公共政策始终是经济转型和长期发展的有效工具。 5.实施这些改革有助于构建一个更具韧性、效率和问责性的财政框架——一个不仅能够承受短期压力，而且能够维持博茨瓦纳未来几十年的发展轨迹的框架。加强税务管理将拓宽 收入基础，减少流失，并以更公平和可预测的方式调动资源。增强预算编制和执行将提高支出效率，有助于控制赤字，同时保障优先的社会和基础设施支出。更严格的公共投资管理将提高资本支出的增长和多元化影响，从而增强中期的经济韧性。最后，更高的透明度和改进的财务报告将加强问责制，支持投资者信心，并为债务可持续性锚定预期。总的来说，这些改革将有助于加强财政纪律和增强宏观经济稳定性，为博茨瓦纳的经济发展目标提供财政空间，同时不损害长期可持续性。 B. 税务管理诊断评估工具1与收益管理改革路线图设计2 TADAT评估摘要 6.2021税收管理诊断评估工具（TADAT）评估为博茨瓦纳的税收管理系统提供了全面的有效性分析。目标是为税务管理体系的关键组成部分的健康状况、所需的改革程度以及相对的关注优先级提供客观评估。TADAT确定了改革优先级，并建立了未来评估改革进展的基础。评估确定了BURS在几个关键领域已展现出优势，以及需要迫切改革的关键弱点，以改善税收遵从、效率和收入征管。 7.评估突出了几个重要的优势。一个关键优势在于纳税人登记系统包含了关于已登记纳税人的广泛而详细的信息，为合规监控奠定了坚实的基础。此外，博茨瓦纳的法律和监管框架为税收管理提供了强大的基础，具有明确阐述的法律和针对税务执法和合规方面定义明确的责任范围。 8.同时，TADAT也发现了重大的弱点。合规风险管理仍不完善，因为BURS缺乏系统化的、基于风险执法方法，且审计选取流程仍大量依赖人工，限制了效率。纳税人服务，尽管呼叫中心的响应性有一些改善，但仍持续碎片化，且支持其发展的推广和教育举措有限。Lekgetho实时税务信息系统（TAX IS）的引入面临实施挑战，包括数据迁移缺陷和可用性问题，这削弱了更广泛的数字化转型努力。此外，海关和国内税务职能的整合已经导致了 在不效率中，责任感不明确，对国内税务部门的支持不足，包括长期人员短缺。 9.为解决这些问题，2022年2月的TADAT任务后报告建议了若干优先改革。BURS应制定一套系统的合规风险管理框架，以加强税务执法并现代化审计选择实践。纳税人服务需要得到显著提升，包括通过设立专门的纳税人服务部门以及扩大宣传计划以鼓励自愿合规。评估还强调了升级ICT系统的重要性，首先是对TAX IS平台进行外部审查，以解决可用性和数据迁移方面的挑战。最后，BURS的组织结构应重新调整，以实现海关和国内税务部门职能之间的更清晰分离，确保每个部门都能得到足够的关注和资源。 信息通信技术、纳税人服务与税收征管 10.Burs的Lekgetho实时税务信息系统（TAX IS），于2020年推出，预计将使税务管理现代化。然而，有缺陷的数据迁移、系统可用性不一致以及员工接受程度不同，都阻碍了其有效性。建议对系统进行外部审查，以评估其功能并确定必要的改进。一个全面的ICT改进战略对于确保BURS的数字化转型成功至关重要。 11.纳税人服务和宣传仍然分散在多个部门，并且Burs缺乏一个全面的纳税人服务策略。客户服务响应能力和在线咨询已有改进，但需要扩大利益相关者参与和客户服务计划。建议设立专门的纳税人服务部，以提高自愿合规并加强纳税人关系。 12.三条广泛的建议浮现出来首先，BURS应全面审查TAX IS系统，并实施必要的改进，以确保数字化改造能够实现其承诺。其次，建立统一的纳税人服务部对于制定一项连贯的战略至关重要，该战略旨在加强宣传、改善客户服务以及促进自愿合规。第三，BURS需要更充分地利用数据分析来加强风险评估和运营效率，从而提高税收管理的整体效能。 改革路线图和战略重点 13.布斯对其2019-2024战略规划的中期评估确定了关键优先事项，包括加强合规执法、优化组织效率和利用数字化转型。然而，国际货币基金组织2022年代表团发现，主要改革举措的进展仍然缓慢，主要归因于领导层更迭和执行机制不足。为加速改革，需要 提出了转型路线图，重点关注可提高收入征收和税收管理效率的短期行动。 14.在此背景下，战略改革议程围绕三个行动展开。首先，BURS应制定一个具有可衡量成果的清晰合规改进计划，以确保进展可以被跟踪和评估。其次，它应加强基于风险的税收管理，以提高审计效果和执法成果。第三，必须加速对BURS运营框架的现代化改革，确保解决制度性弱点，并将税收管理与国际良好实践保持一致。 C. 公共投资管理评估 (PIMA)3 15.公共投资管理评估（PIMA）框架评估一个国家公共投资管理制度的制度设计和有效性。它识别制度优势和劣势，为提高公共投资的效率和效益提供实用建议。PIMA广义地定义“制度”，包括法律、法规、组织结构，以及程序、活动和成果。评估涵盖了15个参与公共投资周期三个关键阶段的机构（图1）：(i) 为所有公共部门实体规划投资水平，以确保公共投资的可持续水平；(ii) 将投资分配给合适的部门和项目，以及(iii) 提供具有生产力和耐久性的公共资产。 16.2023年博茨瓦纳的PIMA更新，于2022年9月进行，对该国的公共投资管理（PIM）框架进行了全面评估。Pim是博茨瓦纳财政政策的中心，特别是在解决该国的基础设施缺口方面，这对长期经济增长至关重要。尽管在加强基础设施方面持续努力，但重大低效问题仍然存在，特别是在项目规划、实施和管理方面。本节概述了2023年Pima评估的关键发现，突出了博茨瓦纳自2017年评估以来的进展，并提供了提高公共投资有效性的建议。 公共投资趋势 17.三十多年来，弥补基础设施差距一直是博茨瓦纳财政战略的核心，1990年至2012年期间，公共投资平均占总投资的35%，而在过去十年则下降至25%。虽然波动性大，公共投资始终高于撒哈拉以南非洲（SSA）和新兴市场经济体（EMEs）的平均水平，并在2009年达到GDP的17%。反映这一持续努力，根据IMF估计，博茨瓦纳的公共资本存量在2019年达到GDP的106%，是地区内最高的之一，按人均计算，比新兴市场经济体平均高出50%，是撒哈拉以南非洲的十倍。根据国家发展计划11（NDP11），投资集中于道路、电力和水利卫生，但实施因COVID-19大流行而中断。展望未来，草拟的过渡国家发展计划（TNDP，涵盖 2023–2025年）设想公共投资将迎来新的扩张，特别是在水和交通基础设施方面。 来源：当局数据和IMF工作人员的估计。 来源：官方数据和国际货币基金组织工作人员计算。 关键发现 18.自2017年以来的进展。2023年评估表明，自2017年上次PIMA评估以来，博茨瓦纳在几个方面取得了进展。这些进展包括制度结构、法律框架以及管理公共投资的总体战略方向的改进。然而，在有效实施这些框架方面仍存在挑战，这限制了公共资源的最佳利用。2017年，博茨瓦纳的公共投资战略主要集中在填补阻碍其经济增长的基础设施差距上。多年来，博茨瓦纳试图通过增加基础设施投资来弥补这些差距，这些基础设施包括道路、能源、供水和医疗保健。政府试图通过公共部门改革来制定一个更连贯的公共投资战略，旨在使国家发展优先事项与财政政策之间更好地保持一致。然而，虽然这些改革的初衷值得称赞，但它们在项目规划、监测和执行方面遇到的一系列问题阻碍了其实际影响。尽管进行了大量公共投资，但项目选择不善、实施延迟、成本超支和资源利用不足等问题仍然存在。 19.机构优势与不足博茨瓦纳的公共投资管理制度框架基础牢固。制度设置包括财政与经济发展部（MFED），该部门在公共投资规划与预算方面发挥着核心作用。此外，各行业部及机构负责投资项目的执行。然而，这些实体之间缺乏协调，导致项目执行碎片化。2023年更新中识别出的一项重要制度弱点是国家规划与预算之间的差距。博茨瓦纳有一个国家发展计划（NDP），为投资优先事项提供战略框架，但规划过程与实际预算分配之间的脱节日益严重。这种脱节源于预算因国家竞争压力不断增加而面临的压力。 优先事项，加上近年来经济复苏缓慢。此外，政府确保各部门规划与国家整体发展战略相一致的能力仍需改进。另一个显著问题是关键公共投资项目执行进度缓慢。在许多情况下，项目面临延期，这影响了它们有效