宏观观察：财政政策支持供给侧结构性改革的国际经验与政策建议

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 作 者：李 艳 中国银行国际金融研究所 电 话：010 - 6659 4620 签发人：陈卫东 审 稿：宗 良 周景彤 联系人：梁 婧 李 艳 电 话：010 - 6659 4097 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2016年1月29日 2016年第4期（总第144期） 财政政策支持供给侧结构性改革的国际经验与政策建议＊ 当前我国经济发展步入新常态，结构性问题日益凸显，深层次原因主要在供给侧。与之相应，财政政策也应深入借鉴国际经验，创新和完善调控思路与手段，在继续发挥稳增长效用的同时，立足于经济发展中存在的结构性矛盾，通过有针对性地降低企业税费、加强财政对科技创新的支持、积极稳妥发展各类政府主导基金和加快推进社会保障制度改革等举措，积极支持供给侧结构性改革。 国际金融研究所 宏观观察 2016年第4期（总第144期） 1 财政政策支持供给侧结构性改革的国际经验与政策建议 财政政策是国家实施宏观调控的重要手段之一。2008年四季度以来我国一直实施积极的财政政策，在维持经济平稳较快发展、促进产业结构调整等方面发挥了重要作用。然而，由于财政政策重点围绕需求侧发力，供给效应发挥有所不足。随着经济发展步入新常态，结构性问题日益凸显，深层次原因在于供给侧。与之相应，财政政策也应深入借鉴国际经验，创新和完善调控思路与手段，在继续发挥稳增长效用的同时，立足于经济发展中存在的结构性矛盾，积极支持供给侧结构性改革。 一、财政政策支持供给侧改革的国际经验 从国际实践来看，美国里根政府的大规模减税、英国撒切尔政府对公共服务领域的市场化改革等举措，都是有效发挥财政政策供给效应的典型做法。尽管当前我国面临的宏观经济形势与上世纪70-80年代的美、英等国家存在差异，但其改革的思路仍然值得研究和借鉴。 （一）实施大规模减税政策 “里根经济学”是供给学派思想的典型实践，减税则是“里根经济学”的精髓所在。20世纪70年代，受自身结构性问题以及石油危机等影响，美国经济增长缓慢、失业率居高不下、物价不断攀升，经济陷入罕见的“滞胀”。为此，里根政府采纳了以拉弗等为代表的供给学派理论，实施以全面减税为主要手段的“供给管理政策”，通过增加经济中的劳动和资本投入，增加总供给进而促进经济增长。 1981年和1986年里根政府实施了两轮大规模减税，主要举措包括：一是将企业所得税税率从15-46%的5档调降简并为15-34%的3档，最高税率调降12个百分点；颁布加速折旧条例，扩大加速折旧法的适用范围，普遍降低各类资产的折旧年限，允许企业以超过原始成本的“重置成本”计提折旧等；扩大高新技术、服务业、研究开发等行业的税收减免与优惠等。二是将个人所得税税率从11-50%的15档调降简化至15-28%的2档，并对高收入者课以5%的附加税，合并后最高税率下降17个百分点； 2016年第4期（总第144期） 2 同时提高免征额，降低利息和非劳动收入税率、减少遗产税和赠与税、降低双职工家庭的税收负担等。三是通过取消部分项目的税收抵免等，扩大税基、促进公平和简化管理。 两次大规模减税实现了增加劳动供给意愿、促进消费、提高企业盈利和投资等目的，同时激发了企业的创新精神、促进了高新科技产业发展，有效推动了美国的经济增长（图1）。此间美国联邦财政赤字占GDP的比重曾上升至1983年的5.9%，一度受到诟病，但此后随着财政收入的增加逐步恢复至减税前的水平（约2.7%）。 图1：1970年以来美国经济增长、通货膨胀和失业率情况 资料来源：Wind，中国银行国际金融研究所 （二）推行公共产品与服务供给的市场化改革 20世纪70-80年代，英国经济同样深陷“滞胀”泥潭，同时还叠加国企过多和政府过度干预等结构性问题。撒切尔政府同样采纳了供给学派理论，实施加速国企改革、减税和减少政府管制等举措。在一系列大刀阔斧的改革下，英国经济触底反弹，GDP从1980年2.2%的负增长逐步回升至1988年的5.9%。值得一提的是，撒切尔政府极力推崇市场机制，不断通过改革扩大利用社会资本的规模。70年代以前，英国的城市基础设施主要采取政府投资运营模式，政府财政负担很重，城市基础设施建设资金严-4-20246810121416-4-20246810121416197019741978198219861990199419982002200620102014GDP增速CPI失业率 宏观观察 2016年第4期（总第144期） 3 重短缺。这一背景下，市场化改革不仅极大地缓解了英国政府的财政压力，而且提高了城市基础设施投资经营的效率，推动英国成为欧洲地区基础设施成本最为低廉、服务最为完善的地区之一。此外，英国PPP项目不仅涉及一般公共服务，并且向公共服务领域扩展，涉及教育、医疗、公共秩序等领域。 （三）制定着力于改善长期供给的公共支出政策 为应对2008年国际金融危机冲击、摆脱经济衰退，美国、欧盟等都相继推出了一系列经济刺激计划。2009年美国推出《复苏与再投资法案》，为美国经济的强劲复苏提供了重要支撑。该法案旨在援助受危机影响最为严重的机构和个人、保留并创造工作机会、投资具有长期经济效益的基础设施以及鼓励技术进步等。该法案总额为7870亿美元，包括2009-2019年约2857亿美元的减税额度和约5015亿美元的政府支出。 除了为各州提供财政纾困资金（18%）、为失业工人和困难家庭提供援助（11%）外，法案中的支出安排着力于通过劳动、资本、技术等要素改善长期供给。其中，劳动、健康和人权服务、教育及相关部门安排支出达713亿美元，占总支出规模的14%，是政府纾困计划之外占比最高的领域，其为重振美国科研实力、提高劳动生产率发挥了重要作用。此外，为提高劳动者的技能创新，欧美等国家十分重视技能培训体系建设，强调终身学习，鼓励大学教育和工厂实践相结合等。 （四）发挥财政政策与产业政策的协同作用 发达国家在发挥财政政策与产业政策的协同性方面进行了富有成效的探索。国际金融危机爆发后，为重振美国制造业、促进就业和出口，奥巴马政府推出“再工业化”战略，相继发起“购买美国货”运动、推出《制造业促进法案》、《鼓励制造业和就业机会回国策略》等重大政策措施。 财政政策对这一战略的实施发挥了重要支撑作用。首先，通过削减制造业原材料的进口关税、对回流企业给予税收减免等措施，降低本国制造业的税负和成本；其次，严格把控政府采购，建立统一的专利制度，鼓励本土生产并积极支持中小企业；此外， 2016年第4期（总第144期） 4 通过发展联邦研究和发展基金等，加大政府对先进制造业、新兴产业等领域科研活动的支持，促进科研成果产业化发展。最后，为降低新技术商业化的风险和成本，美国联邦政府出资成立了15个制造业创新研究所，并形成全美制造业创新网络，发挥高校、企业和政府部门的合力，加快创新。同时，鼓励社会资本进入新兴产业并参与科技开发。 二、当前我国财政政策支持供给侧结构性改革面临的主要困难 为了更好地推进供给侧结构性改革，宏观政策要保持稳定。为此，2016年及今后一个时期，我国将继续实施积极的财政政策、并加大力度。然而，积极财政政策在支持供给侧结构性改革的过程中面临着一定的困难。 （一）财政收支矛盾进一步加大 我国经济由高速转向中高速增长，平衡财政收支的压力进一步凸显。一方面，财政收入增速放缓。2015年，受增长放缓、物价走低和效益下降等因素影响，全国一般公共预算收入同口径增长5.8%，较去年同期下降2.8个百分点，比年初预算低1.5个百分点。同时，房地产市场低迷等因素导致全国政府性基金收入大幅下降15.9%。今后一段时期，受财政收入潜在增长率下降、“营改增”等减税措施进一步落实等影响，财政收入形势将更加严峻。另一方面，政府要保障应该承担的支出责任，支出刚性增长的趋势不会改变。同时，财政专项资金过多、过散，财政存量资金盘活和统筹使用力度不够，财政资金使用效益不高等问题仍然存在。 （二）政策拉动需求的效应逐步递减 国际金融危机后，财政政策的刺激效应经历了短暂的高峰后逐步减弱。尽管近些年中央不断采取加快预算支出执行进度等手段加大重大项目支出，但部分重点项目的推进仍然十分缓慢。审计署2015年8月审计的193个重点项目中，约24%的项目实施进度明显滞后。一方面，地方财政收入下降、偿债压力大增，地方尤其是市县级政府的资金约束压力较大，导致项目配套资金拨付不及时、资金到位率较低等问题。另一方面，地方官员不作为现象突出，部分项目因准备不充分而不能按时开工或有序推进。 宏观观察 2016年第4期（总第144期） 5 由于资金和人的双重约束，财政政策通过扩大政府投资拉动需求的效应受到一定的制约。供给侧方面，近年来尽管中央也在以调整经济结构为目标推进结构性减税、落实简政放权，但仍存在政策落实不到位等问题。 （三）部分地区的财政金融风险凸显 当前我国地方政府债务管理的基本框架已经建立，地方政府的举债融资机制更加规范。但历史遗留问题的解决尚需时日，风险隐患仍然存在：首先，部分市县级政府的债务率较高，在土地出让收入大幅下降的背景下，存量债务的还本付息压力较大，部分地区存在发生局部风险的可能性。其次，当前部分融资平台公司缺乏稳定的经营现金流，切断政府的“输血”功能后，其市场化经营面临不小的困难。第三，截至2014年底，我国仍有8.6万亿元的或有债务。对地方政府而言，这部分涉及面广、情况复杂的债务处理无疑是雪上加霜。最后，部分融资平台及或有债务不确定性引致的风险或传染至金融系统，加剧财政金融的叠加风险。 （四）社保基金缺口问题不容忽视 虽然当前降低企业社保费率已迫在眉睫，但社保基金缺口这一基本问题却不容忽视。我国基本养老保险改革起步晚、体制机制不健全、养老金缺乏原始积累，加之人口老龄化进程加快、养老金待遇水平上调等因素，养老金的缺口越来越大。据统计，2014年底我国城镇职工养老保险个人账户的“空账”达1万亿元左右。同时，财政对养老、医疗保险基金的补贴风险也正在逐步暴露。数据显示，2014年全国城乡居民基本养老保险基金收入中，有三分之二以上来自财政补助，个人缴费不足30%。随着财政收支矛盾的加大，这种运行方式恐难以为继。如果这些问题不能得到有效解决，将会制约积极财政政策的发力空间。 三、几点建议 在当前较为严峻的财政形势下，积极财政政策要结合我国结构性改革的现实需求，适度提高赤字率、加大盘活和统筹使用财政