宏观观察2021年第50期(总第373期)：财政支持创新的国际经验与政策建议

Ω 伦敦经济月刊（2013年1月） 2013年1月18日 中银研究产品系列 ● 《经济金融展望季报》 ● 《中银调研》 ● 《宏观观察》 ● 《银行业观察》 ● 《人民币国际化观察》 ● 《国别/地区观察》 作 者：叶银丹 中国银行研究院 电 话：010 – 6659 6874 签发人：陈卫东 审 稿：周景彤 联系人：王梅婷 电 话：010 – 6659 1591 ＊ 对外公开 ＊＊ 全辖传阅 ＊＊＊ 内参材料 2021年8月31日 2021年第50期（总第373期） 财政支持创新的国际经验与政策建议＊ 创新是中国经济转型升级、迈向高质量发展的必由之路，也是构建双循环新发展格局的核心动力。在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，加大财政对创新的支持力度、强调基础研究和应用研究齐头并进的重要性更加凸显。当前我国财政支持创新的力度不断加大，但也存在财政科技资金的协调统筹不足，资金的使用管理不够科学，财政对企业创新的支持方式较为单一等问题。从国际经验看，各国普遍采取税收优惠、政府直接投入、政府采购等方式支持创新发展。建议：第一，加快完善财政支持科技创新的管理机制，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，完善财政科技投入协调、科技资金配置、科技投入绩效管理等机制。第二，优化财政支持科技创新形式，包括实施差异化方式给予不同类型机构稳定科技资金支持，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度等。第三，加大财政支持企业创新力度，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，完善重大自主创新产品财政补贴制度，重视对中小企业创新的支持，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性等。 研究院 宏观观察 2021年第50期（总第373期） 1 财政支持创新的国际经验与政策建议 创新是中国经济转型升级、迈向高质量发展的必由之路，也是构建双循环新发展格局的核心动力。在当前国际环境趋紧、部分国家加强对我国科技打压的背景下，加大财政对创新的支持力度、强调基础研究和应用研究齐头并进的重要性更加凸显。当前我国财政支持创新的力度不断加大，但也存在财政科技资金的协调统筹不足，资金的使用管理不够科学，财政对企业创新的支持方式较为单一等问题。从国际经验看，各国普遍采取税收优惠、政府直接投入、政府采购等方式支持创新发展。建议：第一，加快完善财政支持科技创新的管理机制，理顺中央和地方政府在财政支持科技创新上的关系，完善财政科技投入协调、科技资金配置、科技投入绩效管理等机制。第二，优化财政支持科技创新形式，包括实施差异化方式给予不同类型机构稳定科技资金支持，改善科技计划项目过度竞争的支持方式，增加连续、稳定支持项目的比例，完善经费标准制度建设，建立预算安排与绩效评价结果挂钩的制度等。第三，加大财政支持企业创新力度，提高对国产高新技术产品的政府采购比例，完善重大自主创新产品财政补贴制度，重视对中小企业创新的支持，提高创新税收优惠政策的惠及面和持续性等。 一、当前我国财政支持创新存在的问题 （一）财政科技资金的协调统筹不足，难以形成合力 当前我国中央财政和地方财政支持创新的渠道较多，但这些资金存在相互割裂、重复支持等问题，难以形成合力、难以有效发挥协同效应。 在中央财政方面，目前我国中央财政支持科技创新主要包括财政部门年初预算直接安排并稳定支持的“机构经费”、相关管理部门通过科技计划（基金、专项）安排的竞争性项目经费、发改部门安排的一次性科研基本建设经费，以及对企业技术研发通过税收优惠等政策给予支持四种方式。从实际实施情况来看，以上几种财政支持创新方式存在科技计划项目支持方式单一、实行稳定支持方式的相关经费标准制度不健 2 2021年第50期（总第373期） 全、预算安排与绩效评价结果不挂钩，以及支持企业技术创新的方式有待丰富等问题。 在地方财政方面，当前地方财政的科技投入政策未能与中央财政支持政策良好衔接，往往在一些确定性较高的领域存在中央、地方重复支持，但在一些创新性、前瞻性更强，风险较高的领域存在支持真空等情况。此外，地方财政支持创新还缺乏顶层设计和综合统筹，各项科技政策较为分散，从而造成了财政科技资金多部门管理、条块分割严重、各自为政的现状，地方财政用于支持创新的资金难以形成合力，不能充分发挥出财政资金的使用效益。 （二）财政科技资金的使用管理不够科学 第一，部分领域存在过度竞争现象，财政资金支持的连续性、稳定性不足。由于创新活动的外部性、不确定性等原因，一些创新活动难以通过市场化手段、金融支持等方式获得足够资金。同时，这些领域往往由于基础性强等原因要求更加连续、稳定、不以投资回报为考量的资金支持，这也就是财政科技资金的重点支持领域。财政科技资金通过重点支持基础性强、技术共性强的研究领域，并将形成的科技成果作为公共产品，提高全社会科技水平，带动产业发展。但当前我国财政对科技的稳定支持和竞争性支持协调机制还不健全，部分地区和部分研究领域还存在稳定支持不足、竞争性支持过度的现象。尤其是一些领域仍以申报财政资金支持的纵向课题作为科技评价的主要指标，导致财政资金支持的课题申报严重过度竞争，既助长科研功利主义和短期行为，不利于科研人员潜心研究，也不利于提高财政科技资金支持的稳定性、连续性。 第二，财政科技资金的绩效管理有待优化。一是当前财政科技资金支持项目在验收时，多采取同一研究领域的专家同行评价方式，存在互评漏洞和风险，缺乏真正独立的第三方评价，不利于成果质量的提高。同时，成果质量评价情况未能及时公开、有效利用，没有纳入未来财政科技资金申请的考量范围。二是财政科技资金的经费管理办法在实际执行过程中缺乏效力。尽管对于各项财政支持的课题、专项等都具有相应的经费使用规定，但在实际经费使用过程中，由于单位科研活动与财务管理相分离，以及科研支出项目具有一定的专业性，财务部门对于科研经费使用的监督与审计往往 宏观观察 2021年第50期（总第373期） 3 只停留在程序正确、形式正确层面，难以对经费的实际使用形成有效监督。 （三）财政对企业创新的支持方式较为单一 当前我国财政支持企业创新主要通过财政补贴和税收优惠两种方式，其他方式规模较小，对企业支持力度有限。较之于创新型国家普遍采用政府引导基金、政府采购、通过财政资金对金融机构进行风险补偿等多种方式，我国的财政支持企业创新手段稍显单一。当前我国创新财政补贴主要通过国家各类创新专项计划对一些特定领域的企业进行创新支持，但这类计划大多聚焦创新能力较强的企业，忽视了早期成长性好，但风险较高的中小型科技企业。税收优惠政策主要通过企业研发费用扣除方式减轻企业负担，但较之于发达国家，我国企业研发费用税收优惠政策的灵活性和细致程度不够，并且对中小企业的特惠程度不够。例如，无法将研发费用无限向后结转、没有鼓励创新合作的特殊税收优惠安排等。 二、财政支持创新的国际经验 对于支持科技创新的财政政策来说，多数创新型国家采用的是减税和增加相关财政支出两种手段相结合的做法。具体而言，一方面，通过各种措施加大政府对科技的投入及研发活动的支持，如通过提高研发经费水平促进国家整体科技实力，利用政府采购鼓励产业创新，利用政府资助促进创新投融资环境建设等；另一方面，通过税收政策激励企业加大科技投入。 （一）支持创新的税收优惠政策 第一，以研发费用税收抵免政策鼓励、引导企业加大研发投入，提高研发投入稳定性。除了实施长时间、大范围的研发费用税收抵免政策以外，美国还出台特殊税收优惠政策鼓励企业持续、大力投入研发经费。一是延长研发费用税收抵免的时间跨度。2001年美国《经济增长与减税协调法案》明确表示研发投入的税收抵免可以永久化，即可无限向后结转。事实上，研发投入往后结转也是发达国家常用的政策（表1）。二是引导企业长期、持续地投入研发资金。2006年，美国《税收抵免及医疗保健法》引入了选择性简化抵免政策，以企业前3年研发投入均值的50%为基准，企业当年的 4 2021年第50期（总第373期） 研发投入超过基准的部分可以享受12%的税收抵免；如果企业在前3个纳税年度中任意一年都没有任何研发支出，那么抵免额为当期合格研发费用的6%。 表1：发达国家研发费用结转年限 国家 研发费用结转年限 美国 无限期向后结转80% 英国 无限期向后结转50% 法国 无限期向后结转50%，向前结转1年 德国 无限期向后结转60%，向前1年结转50% 日本 向后10年结转50% 韩国 向后10年结转70% 资料来源：各国税务部门网站 第二，利用税收政策鼓励创新合作。日本尤其注重鼓励企业进行产学研联合研发，以及与初创企业、中小企业进行创新合作。日本将研发费用分为一般性研发费用和专项研发费用，在“研究开发税制”（2019）中提高专项研发费用在法人税额中的扣除率，规定企业与专业研究机构、大学、新办企业、技术研究协会成员单位、特定的中小企业、其他（私人公司、私人研究机构、公共测试和研究机构）等六类研发机构主体合作进行研发活动，不论是联合研发或委托研发，均可在法人税中抵免税款。此外，研发费用的扣除率因研发机构的种类不同而存在差异（表2），从而鼓励产学研创新合作，以及与初创企业、中小企业等的创新合作。研发费用扣除上限为法人税额的10%。 表2：日本专项研发费用扣除率 联合或委托研发机构类型 研发费用扣除率 专业研究机构 30% 大学 30% 初创企业 25% 中小企业 20% 技术研究协会成员单位 20% 私人公司、私人研究机构 20% 公共测试和研究机构 20% 资料来源：日本国税局网站 宏观观察 2021年第50期（总第373期） 5 第三，针对小企业创新的特惠税收政策。发达国家企业税收一般占企业增加值的40%-50%。在实行累进税制的情况下，中小企业的税负相对轻一些，但也占增加值的30%左右，负担依然较重。为此，许多国家进一步改革税制，强化对中小企业的税收减免政策。“中小企业投资研究开发减免税政策”是英国2000年实行的一项鼓励中小企业投资研究开发的税收优惠政策。它规定年营业额少于2500万英镑的中小企业，每年投资研究开发超过5万英镑时，可享受150%的研发费用加计扣除优惠待遇。这样，投资研究开发的中小企业可减少相当于研究开发投资30%的费用。尚未盈利的中小企业投资研究开发，可预先申报税收减免，获得相当于研究开发投资24%的资金返还。这一政策公布后，受到了英国企业界的普遍欢迎。 （二）支持创新的政府直接投入 第一，保持政府科技直接投入强度。政府的科技投入是政府直接资助研发等创新活动的主要途径。对各国而言，政府经费无论是从比例上看还是从效果上看，都是一个极为重要的研发经费来源。政府的科技投入对于基础研究、国家科技基础设施建设、国家安全重大项目及地区发展项目等方面均发挥着重要的作用。在创新型国家中，虽然企业已成为技术创新的主体，产业界的研发投入也成为了国家