数字中国“十五五”发展趋势白皮书

版权声明 本报告版权属于华信咨询设计研究院有限公司，并受法律保护。转载、摘编或利用其他方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：华信咨询设计研究院有限公司”。违反上述声明者，本公司将追究其相关法律责任。 编制单位： 华信咨询设计研究院有限公司 指导专家： 朱敏张燕 编写人员： 崔文昌周校培莫思佳杨俊章中泽范恬盈余柯蓉 前言 2025年是我国“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年。当前，新一轮科技革命与产业变革纵深推进，人工智能等新兴技术蓬勃兴起，信息化发展正经历从数字化、网络化向智能化的全面跃升。党中央、国务院高度重视数字中国建设，习近平总书记多次作出重要指示批示，为推进数字中国战略提供了根本遵循。在习近平新时代中国特色社会主义思想的科学指引下，各地区、各部门积极贯彻落实数字中国战略部署，面向“十五五”，统筹推出一批重大工程、重大项目、重大政策和重大改革举措，显著增强了未来发展的确定性与导向性。本白皮书旨在系统研判“十五五”时期数字中国“2522”整体框架下的发展趋势、核心挑战与政策路径，力求为政府部门决策、产业布局调整及学术研究提供前瞻、务实的研究参考，助推构建包容普惠、智能绿色、安全可靠的数字中国，共同绘就面向未来的数字中国蓝图。 目录 数字中国概述.....................................................................................................1 （一）数字中国的本质内涵不断明晰...........................................................1（二）数字中国建设呈阶梯式渐进趋势.......................................................2（三）各领域数字化建设全面深入推进.......................................................3 二.“十五五”数字中国发展现状与特征.............................................................8 （一）数字基础设施提档升级，实现新跃升...............................................8（二）数据要素市场化改革步入效能提升与价值贯通新阶段.................16（三）新资源新技术引领数字经济高质量跃升.........................................19（四）数字政府呈现一体协同、数智融合趋势.........................................29（五）数字文化进一步迈向普惠化、数智化.............................................33（六）数字社会向普惠化、品质化和协同化升级.....................................35（七）数字生态文明呈现全域感知、智能驱动、精准治理新格局.........43（八）数字技术安全双轨并进，内外环境深化发展.................................45 三.“十五五”数字中国发展问题.......................................................................54 （一）数字基础设施面临迭代升级和价值转化双重挑战.........................54（二）数据要素市场化配置改革面临系统性挑战.....................................56（三）数字经济核心技术受制，区域发展失衡.........................................57（四）数字政府发展面临统筹集约、数据贯通、协同联动多重挑战.....60（五）数字文化发展效能仍有提升空间.....................................................61（六）数字社会面临资源配置不均、服务供给粗放、治理协同不足等系列挑战62（七）数字生态文明体系亟待进一步健全完善.........................................64（八）数字技术发展与安全任务艰巨，国际突破壁垒构建互信挑战巨大 四.“十五五”数字中国发展建议.......................................................................69 （一）推动数字基础设施实现能级跃迁，全面增强其对新质生产力支撑效能69（二）建设制度保障与市场支撑协同联动的数据资源流通体系.............70（三）强创新、促融合，做强做优区域特色数字经济.............................71（四）打造集约、高效、智能的数字政府.................................................72（五）打造自信繁荣的数字文化.................................................................74（六）以数智赋能，促进社会普惠协同.....................................................75（七）深化以智慧治理和绿色发展为导向的数字生态文明建设.............76（八）技术安全双轮驱动，优化内外协同发展环境.................................77 五.“十五五”数字中国领域服务能力...............................................................79 （一）规划咨询服务能力.............................................................................79（二）项目交付案例清单.............................................................................80 一.数字中国概述 数字中国是以数字化和信息化为特征，以新发展理念为指引，以全面用数赋智为手段，以提高社会整体发展效率和提升人民幸福感为目标，以国家治理能力和治理体系现代化为支撑的一项社会主义现代化强国建设远景工程。 （一）数字中国的本质内涵不断明晰 数字中国的时代内涵，体现为数字技术对生活方式、生产方式、治理方式的全面变革。自2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上首次正式公开提出了“数字中国”的概念之后，数字中国的内涵在发展中不断深化。一是应用体系更加完善，“十四五”规划对数字中国作出专篇部署，提出加快经济、社会、政府、生态四大领域的数字化建设，2023年《数字中国建设整体规划布局》发布，新增数字生态文明，推动数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合。二是总体框架逐步成熟，《数字中国建设整体规划布局》系统部署“2522”框架，提出夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径。《数字中国建设2025年行动方案》为面向未来的数字化发展绘制了系统性蓝图，标志着数字中国建设从“顶层设计”转向“全面施工”。三是数据要素成为主要抓手，从“数据二十条”的发布，到国家数据局的成立，2025年5月国家数据局局长刘烈宏在湖北调研时明确提出：“要把数据要素市 场化改革放在核心位置”，数据逐渐成为经济社会发展的总抓手。 （二）数字中国建设呈阶梯式渐进趋势 信息化起步阶段（1994年-2000年）：该阶段的特征是以互联网为媒介的信息化，逐渐渗透至政治、经济、社会等各个领域。1994年中国全功能接入国际互联网，这标志着中国互联网时代的开端，互联网开始进入公众生活并得到迅速发展。1996年中国成立了“国务院信息化工作领导小组”，并于次年召开了第一次全国信息化工作会议，将信息化建设上升为国家行动。1999年国家启动“政府上网”工程，标志着中国政务普遍步入网络化阶段。与此同时，中国四大骨干网和主要电信运营商陆续开通并实现互联互通，初步搭建了中国网络基础设施的基本框架。 数字化成长阶段（2001年-2014年）：该阶段的特征是以“数字福建”为代表展开地方探索，电子政务加速推进，数字化商业探索全面发力。2000年，时任福建省省长的习近平总书记亲自领导“数字福建”建设，跳出了技术层面，走向了自然、经济、社会、文化等领域的全面数字化、信息化和现代化。围绕“两网一站四库十二金”等国家级信息系统的建设，中国电子政务全面加速推进。为了适应移动互联时代的国家治理和全球治理，2014年中央网络安全和信息化领导小组成立;政务微博、政务服务APP、政务部门微信公众号 等也不断兴起，极大地推进了政务信息公开和提升了政府运行效率。与此同时，中国的数字化商业探索全面发力，搜索引擎、电子商务、移动支付、即时通讯、社交媒体、在线视频等商业形态如雨后春笋般涌现。3G、4G网络以及智能手机、应用软件(APP)的碰撞推动中国形成移动互联的浪潮。 数字化引领阶段（2015年至今）：该阶段的特征是“数字中国”上升到国家战略地位，数字技术以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程。2015年12月，习近平总书记在第二届世界互联网大会上首次正式公开提出了“数字中国”的概念，并发布了“数字中国”的建设纲领。党的十九大将“数字中国”作为国民经济社会发展的重要推手纳入报告之中。“十四五”规划中设立专篇对“加快数字化发展建设数字中国”作出重要部署，自此“数字中国”上升为国家战略。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，系统部署“2522”框架，整体布局为数字化建设提供方向性指引。2023年10月，国家数据局成立，解决了职责分离问题，加速了数据资源汇集，推动数据要素市场化配置改革，在政府层面形成合力推动数字中国建设走深向实。 （三）各领域数字化建设全面深入推进 随着“数字中国”建设全面启动，在党中央、国务院和各级政府的统一部署领导下，各垂管条线的数字化建设全面 提速，一系列重要政策文件正式印发，各项工作有条不紊地展开。 二.“十五五”数字中国发展现状与特征 （一）数字基础设施提档升级，实现新跃升 1.网络基础设施加速向高速泛在、天地一体融合演进 移动网络方面。5G进入下半场，截至2025年6月底，全国5G基站总数达455万个，较2020年增长5倍，占全球60%以上，行政村5G网络覆盖率超过90%，标志着5G规模化建设基本完成。5G投资呈现整体趋缓态势，2024年，中国移动和中国电信的5G投资同比分别下降21.6%和15.3%。由于运营商个人市场逐渐饱和，5G渗透率已处于较高水平，进一步提升空间收窄，规划期内5G投资规模将继续有序下降。5G应用持续深化，有关部门相继出台《5G规模化应用“扬帆”行动升级方案》和《打造“5G+工业互联网”512工程升级版实施方案》，并积极推进“5G+工业互联网”融合应用先导区试点和5G工厂名录建设等举措，全力推动5G在更广领域、更深层次、更高水平实现融合赋能，将成为规划期的重点任务。5G-A作为演进方向加速部署，截至2024年底，全国已有超300个城市实现5G-A网络覆盖，覆盖范围稳步扩大。在投资方面，中国移动计划将5G-A投资额从2024年的30亿元增至2025年的98亿元；中国电信和中国联通2025年相关投资合计预计约100亿元。作为迈向6G