全国数据集团发展蓝皮书（2025）

全国数据集团发展蓝皮书（2025） 版权声明 本报告版权属于上海数据研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：上海数据研究院”。违反上述声明者，将追究其相关法律责任。 摘要 根据国家数据局要求，地方数据集团要聚焦主责主业，明确功能定位，提升服务能力，发挥创新引领作用，积极推动数据要素市场化改革。目前，省级数据集团布局已基本完成，超六成地级市完成组建。各地因地制宜，主要采取新设成立、整合重组与直接更名三种模式组建地方数据集团，体现地方在数字经济发展中的积极探索。 围绕数据“供得出、流得动、用得好、保安全”，地方数据集团统筹推进数据基础设施建设，承担公共数据授权运营，参与智慧城市与数字政府建设，培育数字产业生态，构建数据全生命周期安全治理框架，为区域经济社会发展注入新动能。 展望“十五五”，地方数据集团发展将呈现三大趋势：一是竞争加剧推动头部企业形成，具备数据、技术和生态优势的集团将脱颖而出；二是跨区域合作常态化，各类数据联盟将推动规则互认、场景共建；三是层级分工体系明晰，形成“省级统筹、地市深耕”的格局。 基于此，提出以下建议：一是鼓励各级集团探索特色发展路径，省级强化战略引领，地市深耕本地服务；二是支持头部企业通过市场化机制引领生态建设，推动跨区域合作；三是引导集团实施差异化竞争，深耕垂直领域；四是提升核心竞争力，加强数据资源储备与人才队伍建设，布局数据全生命周期核心技术。 目录 一、地方数据集团发展政策脉络、组建类型及定位........................1 （一）政策脉络：从国家战略到地方实践.................................1（二）组建类型及其特征..........................................................4（三）地方数据集团发展定位...................................................5 二、地方数据集团建设现状............................................................7 （一）省级地方数据集团基本建成............................................8（二）市级地方数据集团进入规模化建设阶段..........................8（三）地方数据集团建设与地区发展水平密切相关...................9 三、地方数据集团业务经营现状...................................................10 （一）功能保障类型业务........................................................10（二）价值挖掘类型业务........................................................12（三）产业竞争类型业务........................................................14 四、地方数据集团发展趋势研判...................................................16 （一）竞争加剧推动形成头部企业..........................................16（二）跨区域联盟推动地方数据集团合作...............................18（三）省级地方数据集团统筹强化资源集中............................19 五、地方数据集团发展面临的挑战...............................................22 （一）战略定位面临选择........................................................23（二）数据资源整合存在壁垒.................................................24（三）核心竞争力培育存在短板.............................................25 六、面向未来的地方数据集团核心竞争力....................................27 （一）数据要素掌控能力........................................................27（二）数据技术与人才的创新驱动能力...................................28（三）基于市场敏锐度的价值转化能力...................................30 （一）主要结论......................................................................31（二）相关建议......................................................................34 附件：全国地方数据集团名单（不完全统计）.............................38 一、地方数据集团1发展政策脉络、组建类型及定位 近年来，地方数据集团密集成立，通过整合区域数据资源、构建公共数据运营体系，既能为地方政府数字化治理提供全周期服务支撑，助力提升政务效能与决策精准度，又能以数据要素市场化配置驱动传统产业转型升级，同时凭借国资背景在数据安全与公信力方面的天然优势，搭建可信的数据流通生态，推动区域数据要素价值释放与数字经济高质量发展，成为连接政府治理需求与市场创新活力的关键纽带，更是地方在数字经济赛道中抢占发展先机、增强核心竞争力的战略抓手。 （一）政策脉络：从国家战略到地方实践 1.国家层面战略引领 党的十八大以来，党中央高度重视数字经济发展，将数据要素提升到国家战略层面。2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，首次提出推动政府数据开放共享和发展大数据产业的战略任务。此后，“实施国家大数据战略，加快建设数字中国”被写入“十三五”规划和党的十九大报告。习近平总书记多次强调要加快发展数字经济，推动实体经济和数字经济深度融合，促进制造业数字化、网络化、智能化升级。这些顶层设计为地方探索数据要素市场化配置指明了方向。 进入“十四五”时期，数字经济上升为国家重大战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远 景目标纲要》明确提出“培育数据要素市场”，并首次提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘和利用”。这一表述彰显了国家推动公共数据开发利用的决心，为地方政府成立国有数据运营机构提供了政策依据。随后，2022年1月国务院印发《“十四五”数字经济发展规划》，进一步要求“建立健全数据要素市场规则”“培育数据交易市场主体”，并提出到2025年数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%等具体目标。这些规划文件为数据要素市场的培育和数字经济的发展提供了清晰的路线图和时间表。 2023年3月，为统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，国务院机构改革方案提出组建国家数据局。同年10月，国家数据局正式挂牌成立，负责协调数据基础制度建设、推进数据要素市场培育等职责。国家数据局的成立，进一步强化了对地方数据集团的指导和规范。国家数据局成立后，各地数据集团的发展进入了新的阶段。 2.地方层面响应实践 在国家战略指引下，2021年以来，各地纷纷出台数字经济相关政策文件，为地方数据集团的成立奠定基础。例如，2022年9月，上海数据集团有限公司正式揭牌成立，成为全国首个省级地方数据集团，标志着上海在数据授权运营方面从理论走向实践。随后，2023年1月河南数据集团成立，定位为“培育数据要素市场、打造中部数据交易枢纽”的领军企业；2023年5月江西 数据集团成立，提出“全省数字政府建设运营主体、公共数据资源主要开发主体、数字经济发展重要市场化主体”的“三主体”定位。这些地方实践标志着地方数据集团进入快速发展期。 据统计，截至2025年8月，我国已组建超过28家省级数据集团公司，北京、上海、福建等省市相继成立了省级地方数据集团，成都、南京、苏州等城市也组建了市级数据集团公司。这一进程体现了地方政府对数字经济发展的高度重视和积极作为。 3.服务全域数字化转型 值得一提的是，中央和国家层面近年来开始强调“全域数字化转型”，将其作为数字中国建设的重要抓手。2024年5月，国家发展改革委、国家数据局等四部门联合发布《关于深化智慧城市发展推进城市全域数字化转型的指导意见》，首次明确了“全域数字化转型”的内涵和目标。文件提出，到2027年全国城市全域数字化转型取得明显成效，形成一批横向打通、纵向贯通、各具特色的宜居、韧性、智慧城市，有力支撑数字中国建设；到2030年，全国城市全域数字化转型全面突破，涌现一批具有全球竞争力的中国式现代化数字城市。这一指导意见将城市作为数字中国建设的综合载体，要求以数据为核心要素贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全过程，整体重塑智慧城市技术架构，系统变革城市管理流程，推动产城深度融合。 可以看出，“全域数字化转型”已上升为国家战略部署，其核心在于充分发挥数据要素的基础资源和创新引擎作用，全面提升 数字化转型的整体性、系统性和协同性。地方数据集团正是在这一背景下应运而生，成为各地落实全域数字化转型战略的重要抓手和实施主体。 （二）组建类型及其特征 总体来看，地方数据集团的组建主要有三种模式：一是新设成立，由地方政府或国资委牵头直接出资设立全新的国有独资或控股公司；二是整合重组，将已有的多家数字相关企业资源整合，组建新的数据集团；三是直接更名，将原有国企通过变更名称和定位转型为数据集团。 1.新设成立 新设成立模式是指由地方政府或国资委主导，通过财政注资或指定国企出资，组建一家全新的国有数据集团公司。这类集团通常在成立时即为一级国有企业，由政府直接赋予数据要素开发运营职能。如北京数据集团由北京市国资委间接控股，定位为首都数字经济发展的市场化平台，于2025年7月22日全新注册成立。新设数据集团大多由省级政府主导成立，注册资本普遍较高（如福建、上海均达50–100亿元），体现出地方政府对数据要素战略的重视。这些集团往往由财政或多家大型国企共同出资，以确保资金和资源投入。 2.整合重组 整合重组模式是指地方政府或国资委将辖区内已有的相关数字产业资源进行整合，通过合并、划转等方式组建新的数据集 团。这种模式往往针对区域内已有多家从事大数据、信息化业务的国企或平台，通过重组实现资源优化配置和业务协同。如成都数据集团由原成都市大数据集团股份有限公司改组成立，整合了成都产业集团、成都科服集团等原有股东资源，并新引入成都高投集团、成都城投集团、成都交投集团、成都交子金控集团、成都设计咨询集团5家市（区）一级国企作为股东单位。通过整合重组，地方政府有效盘活了存量资源，避免重复建设和数据孤岛，有助于在较短时间内打造出业务覆盖全面、资源集中度高的地方数据旗舰企业。 3.更新名称 直接更名模式是指将原有的国有企业通过工商变更，直接更名为数据集团，并相应调整业务定位，从而转型为以数据要素运营为主业的公司。这种模式下，企业往往已有一定数字业务基础，通过更名凸显数据属性，以适应新的战略方向。直接更名模式的优势在于利用现有企业的基础快速转型，减少新设公司的成本和时间。这类集团更名后通常会伴随增资扩股或股东调整，以增强资本实力和资源支持，宣示了地方政府在数据要素领域的决心，也便于在市场上树立