地方政府与城投企业债务风险研究报告－盐城市

联合资信公用评级一部|郑重|姚玥|谭伟祯 报告概要 盐城市是江苏省沿海开发的核心城市之一，区位优势显著，交通网络日益完善。2024年，盐城市经济总量和一般公共预算收入稳步增长，规模均位居江苏省中游，城镇化进程持续推进，产业结构不断优化，民营经济活力增强，以“海上风电之都”为代表的特色产业支撑作用显著。同期，盐城市一般公共预算收入质量有待提升，财政自给能力中等，政府债务负担相对较重。盐城市持续获得中央和江苏省在财政转移支付、专项资金拨付以及产业转型政策扶持等方面的有力支持，为经济社会高质量发展提供了重要保障。 盐城市下属区（县、市）整体经济发展水平较高，但区域间仍存在一定差异，城镇化发展水平较高；各区（县、市）中，东台市整体经济实力最强，人均GDP水平最高。2024年，盐城市大部分区（县、市）税收收入占比较高且各区（县、市）之间较为均衡；除东台市和大丰区外，其他区（县、市）基金收入同比均有所下降，基金收入承压明显；各区（县、市）政府债务负担水平相差较小且债务负担均较重。2024年，盐城市各区（县、市）政府债务余额均保持增长；在“省负总责、市县尽力化债”原则下，盐城市政府及各区（县、市）政府均加强对债务监控和管理，积极化解隐性债务和管控债务风险。 盐城市存续发债城投企业数量较多，发债主体级别以AA和AA+为主。受化债政策推进影响，全市多数区县城投企业债券净融资规模同比显著收缩；2024年，盐城市发债城投企业债券融资整体仍保持净流入，但2025年前三季度转为净流出，且净偿还趋势较为明显；截至2024年底，盐城市存续发债城投企业债务规模继续增长，债务分布集中于盐城市本级和大丰区；除射阳县、滨海县等少数区县外，全市大部分发债城投企业债务资本化比率有所下降，债务负担整体有所减轻；全市城投企业现金类资产对短期债务覆盖程度普遍偏低，未来面临一定的短期偿债压力；2024年全市发债城投企业筹资活动现金虽保持净流入，但规模同比显著下降，融资力度整体呈现收紧态势。 一、盐城市经济及财政实力 （一）盐城市区域特征及经济发展状况 盐城市作为江苏省沿海开发的核心城市之一，区位优势显著，交通网络日益完善，经济总量稳步增长，产业结构不断优化，依托政策支持逐步实现高质量发展。 区位优势显著，交通网络日益完善。盐城市，简称“盐”，位于江苏省东部沿海，东临黄海，南与南通市接壤，西南与扬州市、泰州市为邻，西与淮安市相连，北隔灌河与连云港市相望，是江苏省面积最大的地级市，拥有最长的海岸线和丰富的滩涂资源，是长三角城市群与苏北地区衔接的重要节点城市。 交通方面，盐城市已逐步构建起铁路、公路、水路、航空协同发展的立体交通网络。陆路交通中，公路总里程持续增长，2024年末，盐城市共有公路总里程26382.3公里，路网密度147.87公里/百平方公里。高速公路总里程451.9公里，已形成“三纵一横一联”高速公路网，沈海、盐靖、盐洛等高速公路贯穿全境。铁路方面，青盐铁路、徐盐高铁已建成通车，盐通高铁连接长三角核心区域，使盐城融入上海1.5小时经济圈，2024年铁路发送量同比增长12%；全年铁路客运量2198万人次，同比增长9.0%。随着盐泰锡常宜铁路（盐城段）加快建设，将进一步完善区域铁路网络。轨道交通方面，盐城轨道交通规划稳步推进，近期重点推进市域铁路项目，助力市域内互联互通。航空运输方面，盐城南洋国际机场为国家一类开放口岸，全年保障航班1.51万架次，年旅客吞吐量176.6万人次，比上年增长4.6%；开通多条国内航线及部分国际货运航线，为区域产业发展提供物流支撑。水运方面，盐城港大丰、射阳、滨海和响水港区全部获批国家一类开放口岸，拥有生产性码头泊位80个，其中万吨级以上泊位26个，年综合通过能力9890.4万吨，已开通国内外集装箱航线22条。 城镇化进程持续推进。截至2024年底，盐城市常住人口约667万人，其中城镇常住人口约447万人，比上年增长0.8%，常住人口城镇化率达67%，较上年末提高0.7个百分点，城镇化进程持续推进。 经济总量稳步增长，位居江苏省中游。2024年，盐城市完成地区生产总值7779.2亿元，位居江苏省第7位；GDP增速为5.5%，略低于江苏省平均水平（5.8%）。2025年1－6月，盐城市完成地区生产总值约3720亿元，按不变价格计算，同比增长5.2%，经济保持平稳增长态势。人均GDP方面，2024年盐城市人均GDP为11.64万元，低于江苏省平均水平，但较上年有所提升，区域发展质量逐步改善。 特色产业支撑有力，民营经济活力逐步增强，整体产业结构持续优化。 近年来，盐城市产业结构逐步从“二三一”向“三二一”转型，2024年三次产业结构比例为10.9:38.7:50.4，第一产业占比仍高于江苏省平均水平，第二、三产业稳步发展。作为农业大市，盐城市现代农业基础扎实，是全国重要的商品粮基地和特色农产品生产基地，粮食总产量连续多年稳定在高位，保持在700万吨以上，农产品加工产业规模不断扩大，形成多个农业产业化龙头企业，使盐城市有“沪上菜篮”之称。工业方面，盐城市重点发展新能源、汽车产业、高端装备制造、电子信息等战略性新兴产业，逐步降低对传统化工、纺织产业的依赖。新能源产业方面，盐城市是全国知名的“海上风电之都”，现有盐城经济技术开发区光电产业园、大丰风电产业等5家新能源装备园区。盐城海上风电整机产能约占全国的40%以上，叶片产能约占全国的20%，已成为全球海上风电装备综合产能最大的基地之一。截至2024年底，盐城市新能源发电装机容量达到1675.72万千瓦，其中风电943.78万千瓦；新能源发电量311.77亿千瓦时，约占全省新能源发电量的24%，约占盐城全社会用电量的60%。新能源产业产值突破1800亿元，形成从装备制造到发电运营的完整产业链。汽车产业方面，依托东风悦达起亚等龙头企业，形成整车制造、零部件配套的产业集群，2024年汽车产业产值达1200亿元，新能源汽车产量同比增长30%。高端装备制造和电子信息产业快速发展，成为工业增长的新动力。民营经济方面，近年来通过优化营商环境、落实扶持政策，民营经济活力逐步增强，多家企业入选江苏省民营企业100强，在制造业、服务业等领域发挥重要作用。 政策支持力度加大，区域发展潜力提升。盐城市作为江苏省沿海开发的核心区域，持续获得国家和江苏省的政策支持。在长三角一体化发展战略下，为落实国家层面的《江苏沿海地区发展规划（2021-2025年）》，江苏省明确支持盐城市打造沿海经济增长极、新能源产业基地和生态宜居城市。2024年，盐城市获得转移支付收入合计约428亿元。此外，盐城市先后出台《盐城市科技赋能产业发展三年行动计划（2025—2027年）》《盐城市数字经济高质量发展三年行动计划（2025—2027年）》等政策，实施改革引领行动，做大做强数字产业，推进全市科技与产业创新融合发展。 （二）盐城市财政实力及债务情况 2024年，盐城市一般公共预算收入规模位居江苏省中游，收入质量有待提升，财政自给能力中等；政府性基金收入受房地产市场影响同比下降，上级补助对综合财力形成一定支撑；政府债务余额有所增长，政府债务负担较重。 表1.3 2022－2024年盐城市主要财政数据 盐城市整体债务负担较重，但在江苏省各地级市中处于中游水平。2024年，盐城市地方政府债务率和地方政府负债率分别为118.5%和25.2%，在江苏省各地级市中分别排名第5位和第12位（按照债务负担从低到高排序）。 二、盐城市区（县、市）经济及财政状况 （一）盐城市区（县、市）经济实力 盐城市下属区（县、市）整体经济发展水平较高，但区域间存在一定差异，城镇 化发展水平整体较高；各区（县、市）中，东台市整体经济实力最强，人均GDP水平最高。 区域规划方面，盐城市下辖3区（盐都区1、亭湖区、大丰区）、5县（建湖县、射阳县、阜宁县、滨海县、响水县）和1市（东台市），另设有盐城经济技术开发区和江苏省盐南高新技术产业开发区。 根据《盐城市国土空间总体规划（2021－2035）》，盐城市未来构建“一核、一极、三带”的空间结构。盐城市以长三角一体化产业发展基地建设为抓手，深入推进盐丰一体化建设，引导组群内城镇一体化发展；联动滨海港、响水港，依托黄海新区建设北部增长极，打造沿海高质量发展主阵地，推动两港两城联动发展，提升城市能级。 产业布局方面，盐城市立足自身资源禀赋和产业基础，构建“5+2”战略性新兴产业体系。其中，沿海复合功能带依托广袤的海域面积，布局海上风电、光伏、储能与氢能等产业；沿G15/G40高端制造产业联动带依托交通大动脉，重点发展新能源汽车及零部件、电子信息、高端装备与新材料等产业；沿淮河生态经济带响应国家战略，腾退高耗能、高污染产业，布局现代农业与食品精加工、生态康养旅游等产业。各区支柱产业情况见表2.1。 表2.1盐城市各区（县、市）重点发展产业及国家级平台分布情况 经济发展方面，盐城市各区（县、市）经济发展呈现差异化特征。2024年，东台市是盐城市唯一GDP超1000亿元的县级市，显著领先其他区域；此外，大丰区GDP亦明显高于其他区域。从经济增速看，2024年除响水县和亭湖区外，其他区（县、市）经济增速均超过5.00%。人均GDP方面，根据已获取的数据，盐城市下属区（县、市）整体人均GDP水平高；其中，东台市人均GDP最高，阜宁县人均GDP最低。城镇化水平方面，根据已获取的数据，盐城市下属区（县、市）整体城镇化水平较高，均超过60.00%；其中亭湖区最高，为88.49%。 （二）盐城市各区（县、市）财政实力及债务情况 1.财政收入情况 2024年，盐城市各区（县、市）财政收入结构呈现“两强多稳一弱”格局，区域差异明显；除建湖县和响水县外，其他区（县、市）税收收入占比较高且各区（县、市）之间较为均衡；除东台市、大丰区和阜宁县外，其他区（县、市）基金收入同比均有所下降，基金收入承压明显；上级转移支付方面，射阳县对上级转移支付依赖程度最高，区域间财政可持续性存在明显分化，需进一步优化财源结构与均衡发展。 一般公共预算收入规模方面，2024年，东台市和大丰区收入最高，均超过65.00亿元，位居前列；亭湖区、盐都区、建湖县处于中等水平，在40.00~46.00亿元之间；滨海县、阜宁县、射阳县、响水县相对较低，均未达到40.00亿元，其中，响水县最低（28.18亿元）。整体来看，2024年各区（县、市）收入较2023年基本稳定。增速方面，2024年，盐城市各区（县、市）一般公共预算收入均实现同比增长，滨海县增幅最高（8.1%）；东台市、阜宁县和大丰区次之（4.00~5.00%）；亭湖区增幅最小（0.3%）。总体来看，盐城市各区（县、市）之间财政实力存在一定差异。 税收收入方面，2024年，除东台市、大丰区、滨海县和射阳县外，盐城市下属各区（县、市）税收收入同比均有所下降，其中响水县税收同比下降13.50%，降幅最大，主要受增值税收入下滑所致。从税收收入占比看，除建湖县（69.95%）和响水县（67.53%）外，盐城市下属各区（县、市）税收收入占比基本在70.00~77.00%区间。 政府性基金收入方面，2024年，滨海县政府性基金收入同比有所下降，但整体收入规模79.48亿元，在盐城市内排名最高；东台市和阜宁县次之，政府性基金收入规模均超50.00亿元；大丰区、亭湖区、建湖县、射阳县处于中等水平，在40.00~49.00亿元之间；盐都区和响水县较低，政府性基金收入规模均未超35.00亿元。整体来看，2024年除东台市、大丰区和阜宁县外，盐城市其他区（县、市）政府性基金收入普遍下滑，增长率均呈负值；其中，响水县降幅最大，为-40.90%，盐都区、建湖县和射阳县政府性基金收入降幅均超过20.00%，反映受房地产市场调整影响，多数区县基金收入承压明显。 从综合财力情况看，2024年，东台市、滨海县和大丰区综合财力排名靠前，均超过150.00亿元；阜宁县、建湖县和射阳县次之，亭湖区、盐都