城投转型实践案例解析：苏州新建元集团——从开发建设向“运营+资本”并重转型

——从开发建设向“运营+资本”并重转型 2025年12月12日 公用一部|陶镜好 作为城市基础设施建设的中坚力量和地方经济发展的重要支柱，城投公司在过去几十年中有力推动了城市面貌的深刻变革。然而，随着经济环境的不断变化以及政策导向的持续调整，城投公司正面临亟需转型升级的现实挑战。据统计，2025年内，已有114家城投公司由官方或企业披露退出平台，不再承担政府融资职能。本文结合地方城投从“融资工具”到“市场主体”的多元探索，对典型案例进行再梳理。 苏州新建元控股集团有限公司（以下简称“新建元集团”）是全国城投平台转型升级的标杆性案例之一，作为苏州工业园区成立最早、规模最大的国资企业，新建元集团在“产城融合集成服务商”战略定位的指引下，积极擘画产城、地产、服务三大产业板块，以区域综合开发为龙头，专注于产业载体、住宅与商业地产的开发建设与运营管理，提供包括社区商业、人力资源、数字科技等在内的系统化城市服务，并投资布局医疗健康、人工智能、ESG发展、数字经济等新兴领域。项目遍布全国19省62座城市，合作园区规划面积超130平方公里，其转型历程充分体现了资产整合与战略重塑之间环环相扣、协同推进的系统性路径。 新建元集团最初为园区管委会下属城建类投融资平台，随着园区发展进入成熟期，面临可持续发展能力不足等挑战。 新建元集团系根据中共苏州工业园区工作委员会与苏州工业园区管理委员会联合下发的《园区工委管委会关于组建苏州新建元控股集团有限公司的通知》，由苏州工业园区地产经营管理公司和苏州工业园区国有资产控股发展有限公司按比例出资，组建于2012年11月。最初仅为园区管委会下属的城建类投融资平台，主要承担土地一级开发、安置房建设、市政配套等政府性任务，业务单一，收入来源高度依赖财政返还和土地出让金分成。随着园区发展进入成熟期，传统开发空间收窄，政府对隐性债务管控趋严，新建元集团面临增长乏力、现金流紧张、可持续发展能力不足的严峻挑战。 政府主导全面改革，新建元集团完成内部资产结构性优化、股权投资多元化、资产证券化，显著提升资产运营效率与品牌价值。 2015年起，在苏州市国资委和苏州工业园区管委会的主导下，新建元集团启动全面改革，首先通过剥离非主业资产、划入优质经营性资产方式，完成了内部资产的结构性优化。例如，将原属其他平台的产业园区运营权、商业楼宇、人才公寓、科技孵化器等资产注入集团，形成以“园区综合开发+产业服务”为核心的主营业务体系。2018年，苏州工业园区推动“一区多平台”整合，将原分散于多个国企的产业招商、科创服务、智慧城市运营等职能统一归口至新建 元集团，使其从单纯的“开发商”转变为“园区运营商”，这种整合不仅是简单的“合并同类项”，更是一次深层次的体制机制改革，此举不仅提升了资源整合效率，也增强了其在产业链招商、企业全生命周期服务中的主导作用，通过优化资源配置、理顺产权关系、明晰功能定位，提升国有资本的整体运营效率和抗风险能力。2024年，新建元集团城市综合服务业务在其营业收入中的比重超过40%，区域综合开发业务成为公司重要发展方向，目前已进入实施阶段的项目主要包括苏宿工业园区拓园项目、苏相合作区项目和苏贵产业园项目等。 其次，新建元集团主动对接央企、头部产业资本、专业基金管理机构等具有产业资源和管理经验的战略投资者，通过增资扩股、股权转让等方式实现股权投资多元化，聚焦生物医药、新一代信息技术等战略性新兴产业进行股权投资。例如，2019年新建元集团联合深圳市创新投资集团有限公司（以下简称“深创投”）共同发起设立生物医药产业基金，双方按比例出资，并引入社会资本参与；该基金由专业团队市场化运作，公司不仅获得财务回报，更借助深创投的投资能力与行业资源，提升了自身在科创领域的判断力与布局能力。在商业地产运营领域，新建元集团与华润置地成立合资公司，开发商业综合体、运营园区核心商圈项目、提升资产运营水平，通过股权合作，实现了资金共担、风险共担、收益共享，同时引入华润成熟的商业管理体系，显著提升了资产运营效率与品牌价值。 同时，公司积极盘活存量资产，开展资产证券化（类REITs），加速资金回笼，提高公司资金使用效率。近年来，新建元集团持续通过REITs方式盘活经营性物业资产，出表物业规模较大，其中2023年实现李公堤一期、二期和三期街区商业的出表，2024年实现景城邻里中心、兆佳巷邻里中心、翰林二期邻里中心社区商业和圆融时代广场的出表，2025年实现建屋2.5产业园三期、汇智湾一期和测绘地理信息楼等项目的出表，累计出表可出租面积约40余万方。 从传统开发建设向“开发+运营+资本运作”一体化模式转型，经过近十年的持续改革，新建元集团已成功转型为一家集“城市开发、产业投资、资产管理、公共服务”于一体的现代化国有控股集团。 项目收益方面，近年来新建元集团通过系统性推进资产证券化、项目公司重组及优质股权退出，持续释放存量资产价值，充分体现了其从传统开发建设向“开发+运营+资本运作”一体化模式转型的成效，投资收益已成为其利润结构中稳定且重要的组成部分。其中，2022年，因转让西安环普科技产业发展有限公司、天津普港工业技术有限公司及南通普诚科技产业发展有限公司等合营、联营企业股权，确认投资收益8.88亿元，仅上述三家公司贡献的收益即达7.73亿元；2023年因实施“圆融李公堤”专项计划产生处置收益12.10亿元，成为当年利润的重要来源；进入2024年，公司持续推进存量资产证券化与项目公司重组，通过转让对应项目公司股权实现资产变现，其中对苏州工业园区大璟置业有限公司的投资收益贡献显著，确认金额达2.50亿元，显示出其在优质合作项目中的持续盈利能力。2025年第一季度，新建元集团延续资产运作节奏，通过剥离相关项目公司股权实现收益回笼，确认投资收益8.90亿元。 综上所述，资产整合重组不仅是城投公司化解债务风险、提升信用资质的有效手段，更是 其实现从“政府附属机构”向“市场化竞争主体”跃迁的关键一步。经过近十年的持续改革，新建元集团已成功转型为一家集“城市开发、产业投资、资产管理、公共服务”于一体的现代化国有控股集团。新建元集团的实践表明，只要方向正确、路径清晰、执行有力，城投企业完全有能力在新时代背景下走出一条高质量发展的新路。对于其他地区而言，可借鉴其“资源整合—功能升级—机制创新—价值释放”的四步转型模型，结合本地实际，因地制宜推进平台优化重组，打造具有区域影响力和产业带动力的国有资本运营标杆企业。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。