商务部推出新政，国家级经开区开发建设主体面临的转型机遇与实践难点

政策解读 大公国际：商务部推出新政，国家级经开区开发建设主体面临的转型机遇与实践难点 公用二部|王思颖|010-674134352025年6月2日 2025年5月23日，商务部发布了《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》（商资函【2025】132号），旨在更好地推动国家级经济技术开发区（以下简称“国家级经开区”）高质量发展，该方案从因地制宜发展新质生产力、提升开放型经济水平、深化管理制度改革和强化要素保障四个维度明确提出16项政策落实措施。这一方案的出台，对国家级经开区的发展方向、功能定位及具体实践产生深远影响，国家级经开区开发建设主体作为新政的核心实施主体，迎来转型机遇的同时也面临实践难点。 一、政策背景 国家级经开区自1984年首批设立以来，已成为我国对外开放的核心载体。 截至2024年末，全国232个经开区贡献GDP16.9万亿元，聚集外资企业超6万家、高新技术企业8.5万家（占全国18.3%），外贸进出口占全国24.5%。在当前国际经贸秩序动荡、土地资源饱和、传统产业转型压力增大的形势下，需通过制度创新释放新动能，该方案目标是将国家级经开区打造为中国式现代化的“改革试验田”和“开放排头兵”。 二、核心改革举措 （一）发展新质生产力：产业创新与数字化转型 1、推动科技创新与产业深度融合，支持在有条件的国家级经开区布局重大产业科技创新平台（如概念验证平台、中试基地），鼓励产学研联合体建设，促进技术商业化转化。支持有条件的国家级经开区离岸创新基地建设，探索“海外研发、境内转化”路径。2、促进制造业高端化与数字化转型，方案明确支持国家级经开区参与国家产业基础再造、重大技术装备攻关等工程，推动传统产业通过数智化、绿色化改造升级。例如，建设高标准数字园区、智能工厂，承接“东数西算”工程重点项目，培育工业互联网平台。 （二）高水平开放：外资外贸与制度型开放 1、强化外贸外资主阵地作用，国家级经开区作为“投资中国”的优先选择，将进一步巩固外贸外资“第一梯队”地位。例如，支持集成电路、生物医药、高端装备制造等领域的外商投资项目优先纳入重大外资清单，落实利润再投资递延纳税政策，推动标志性外资项目落地。2、拓展国际合作与平台功能，方案鼓励国家级经开区与自贸试验区协同发展，深化“两国双园”合作模式，建设国际合作园区和跨境产业合作区。同时，支持国际级经开区组团赴境外招商，探索境外驻点招商模式，助力企业“走出去”。 （三）管理体制改革：放权与效能提升 1、优化体制机制与放权赋能，推动国家级经开区行政管理与开发建设主体分离，下放省级经济管理审批权限，探索“岗位管理”替代“身份管理”的用人机制。2、打造一流营商环境，推广“高效办成一件事”、“免申即享”等政务服务，完善智慧监管与信用监管体系。此外，国家级经开区将推进政务服务跨省通办，解决企业跨区域经营痛点。 （四）要素保障创新：土地、资金、人才突破 1、土地集约利用，允许省级政府单列经开区年度土地指标，优先保障先进制造业用地需求，探索新型产业用地（M0）混合开发模式，工业用地全面推行“标准化”模式，缩短项目落地周期。2、多元化融资支持，支持地方政府专项债券用于经开区建设，鼓励开发主体上市融资。3、人才与绿色要素，方案提出加强高层次人才引进保障，完善生活配套设施，并通过“双元制”教育培养产业技能人才，同时提倡发展绿电交易、碳足迹管理，支持发行绿色债券，创建碳达峰试点园区。 三、国家级经开区开发建设主体面临的重大机遇与实践难点 （一）重大机遇 1、融资渠道拓宽：多元化融资与资金支持 首先，方案支持国家级经开区开发建设主体上市融资，为优质开发主体提供了股权融资路径，降低债务杠杆压力。其次，方案提出允许使用地方政府专项债券支持产业项目，鼓励外资基金投向经开区新兴产业领域，落实外资利润再投资递延纳税政策，提升外资再投资意愿。再次，方案支持国家级经开区开发建设主体发行绿色债券，参与绿电交易和碳足迹管理，为低碳转型提供资金支持。 2、土地政策：打破土地开发空间瓶颈 针对部分经开区土地饱和问题，方案提出省级政府为国家级经开区单列年度用地指标，优先保障先进制造业项目；允许工业、物流仓储、研发用地合理转换，增加混合产业用地（如新型产业用地M0），支持“工业上楼”立体开发；工业用地推行“标准地”模式，缩短企业拿地审批周期。作为经开区土地一级开发主体，国家级经开区城投可通过优化土地资源配置提升经营效益。 3、管理体制优化：推动政企分离，支持市场化转型 方案要求推动“行政管理主体与开发建设主体相对分离”，支持国家级经开区开发建设主体向市场化运营转型，减少行政干预，同时下放省市级经济管理审批权限，赋予支持国家级经开区开发建设主体更大自主权。 4、产业创新：拓展高附加值业务 国家级经开区开发建设主体可依托政策拓展高附加值业务，参与建设数字园区、智能工厂、算力基础设施（如西部经开区承接“东数西算”项目）。 （二）实践难点 首先，上市融资落地方面，属于城投序列内的国家级经开区开发建设主体上 市面临较高门槛，需剥离公益性资产、重构市场化业务、提升盈利能力。其次，投资者引入方面，城投信用与地方政府绑定，融资易受区域财政状况影响，对于债务率较高、地方财力较弱区域，其经开区开发建设主体可能面临的债务压力较大，投资者引入难度较大。再次，土地开发方面，方案强调严防以新型产业用地 （M0）等名义“打擦边球”开发住宅、商办用房等房地产项目，国家级经开区开发建设主体落实新型工业用地(M0)项目时需警惕“房地产化”倾向引发监管收紧风险。 四、总结 本次新政通过系统性改革，将进一步增强国家级经开区在开放型经济中的引擎作用，推动其从传统制造基地向创新驱动、绿色低碳、内外联动的现代化园区转型。这一系列举措为国家级经开区注入新动能，从国家级经开区开发建设主体转型发展角度来看，政策利好显著，但落地仍存在一些障碍，能否真正实现从“融资平台”到“市场化主体”的转型，仍取决于地方政府的放权意愿与经开区开发建设主体的业务重构、造血能力。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。