“三资三化”改革推进地方城投平台市场化转型

评级南京分部|温彦芳刘艺葳 2025年12月10日 引言：10月16日，湖北省省委副书记、省长李殿勋在武汉市调研国有“三资”管理改革并召开推进会部署安排重点任务，要求坚持“三化”原则，运用四种方式，统筹推进土地、矿产、林业、水利、能源、数据六大类国有资源管理改革。此次改革旨在盘活低效国有资源资产，拟通过国有资产证券化等方式实现资产变现，并倒逼提升相关资源资产的运营能力，拓展财政资金的新来源。这不仅为缓解地方债务压力提供了一条可行举措，同时也为地方城投平台提供了推进市场化转型的新动能。 一、“三资三化”改革出台的背景 （一）地方土地财政模式不可持续，中央发文明确存量资产盘活任务 近年来，随着商品房销售规模收缩、房企债务风险暴露，以往高度依赖土地出让收入的地方财政模式遭受冲击，如何弥补财政缺口成为中央与地方政府共同面临的紧迫课题。在此背景下，盘活存量国有资产成为破局的关键抓手。2022年5月，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，首次从国家层面系统性部署存量资产盘活工作，明确提出“有效盘活存量资产、优化完善存量资产盘活方式”等核心任务，为后续改革奠定政策基础。 （二）依托中央政策指引，地方多省推进“三资三化”改革探索与方案落地 中央政策为存量资产盘活提供方向指引与制度支撑后，地方层面围绕“三资三化”的改革实践探索随即展开。2023年3月，时任湖南省常务副省长的李殿勋在全省“三资”改革推进会上，率先提出“全面清查六类资源、五类资产、两类资金”的工作思路，首次明确了“一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆化”三项原则，以及“能用则用、不用则售、不售则租、能融则融”四项处置方式，初步勾勒出“三资三化”的雏形。2025年4月，湖北省人民政府办公厅发布《湖北省深化国有“三资”管理改革推动大财政体系建设走深走实总体工作方案》，进一步提出了“三资”管理改革的工作步骤与落实方案。2025年9月，安徽省印发《推进“大资产”统筹管理总体工作方案》，将“三资”管理纳入安徽省省级统筹体系。10月16日，已任湖北省委副书记、省长的李殿勋在武汉召开国有“三资”管理改革推进会，再度将“三资三化”改革大力推向台前。 （三）以湖北省“三资”改革为例，明确改革原则、方式与深化方向 李殿勋指出，“深化国有三资管理改革、加快建设大财政体系，是提高国有经济运行效率的内在要求，也是应对当前稳增长、防风险、保民生的关键支撑。要进一步深化认识，更加深刻把握‘一切国有资源尽可能资产化、一切国有资产尽可能证券化、一切国有资金尽可能杠杆 化’三项原则，更加科学运用‘能用则用、不用则售、不售则租、能融则融’四种方式，进一步推动全省国有“三资”管理改革取得更大成效”。 2025年10月，“十五五”规划明确提出“全面摸清存量资源资产底数，完善并购、破产、置换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”，与地方实践相互呼应，也为“三资三化”改革持续深入推进提供了战略指引。 二、“三资三化”改革的主要内容与促进城投平台转型的机制 国有资产盘活浪潮也为地方城投平台带来了转型契机。地方城投平台承担着城市基础设施建设运营的职责，作为多类地方性国有资产的持有与运营主体，肩负着落实地方发展战略、实现国有资产保值增值的重要使命，正处于市场化转型的攻坚阶段。国有资产盘活绝非简单的资产清点入账，其核心在于通过专业化运营创造稳定现金流，这一方面能够扩充地方城投平台的优质资产储备，在丰富其业务版图与营收来源的同时，也对城投平台的市场化运营、资源整合与价值挖掘能力提出了更高要求；另一方面，借助资产证券化等工具也能够实现投资资金回笼，以低成本化债资金置换高息城投债务，促使城投平台资产负债情况健康化。 （一）通过国有资源资本化，扩充城投平台可运营资产基础与融资渠道 国有资源资产化承载着明晰产权与价值发现的核心功能。对于城投平台，国有资源资产化构成了其可自主运营、可交易的资产基础，有利于城投平台摆脱对政府财政补贴的单一依赖，为市场化运营提供了物质前提。在此基础上，城投平台可通过转让、租赁、入股等方式引入社 会资本，一方面解决了转型所需的资金缺口，另一方面可通过与社会资本合作，学习市场化的运营模式与风险管控经验。此外，标准化资本可作为融资抵押物或底层资产，拓宽城投平台的市场化融资渠道，从而有效降低对政府隐性担保的依赖，进一步帮助城投平台剥离隐性政府融资职能。 （二）通过国有资产证券化，推进城投平台盘活资产与经营模式变革 国有资产证券化是通过盘活资产实现的一次变现。其核心逻辑是将国有资源价值拆分为小面额标准化的权益凭证，从而有效扩大买家覆盖范围，提升资产流通性。证券化对于投资规模大、回收周期长的基础设施等国有资产尤为适用，通过将此类资产的未来收益权提前变现回笼，运作主体一方面可低成本获取资金，用于置换高息存量债务，优化债务结构；另一方面能将盘活资金投入新的优质项目，构建资金的良性周转机制。最为关键的是，资产证券化剥离了城投平台对政府信用的依赖，只能依托资产自身信用实现融资，其严苛的发行条件与收益率分派要求将倒逼城投平台脱离重建设、轻运营的传统投融资模式，通过引入市场化运营主体或培育自有专业化运营团队，真正具备持续创造现金流的能力。 （三）通过国有资金杠杆化，放大城投平台资本效能，优化国有资金布局 国有资金杠杆化可实现国有资源的二次乃至多次变现，具体是指以国有资本为核心支点，通过基金投资、股权投资、担保增信等市场化手段，撬动数倍于自身规模的社会资本共同参与国家战略项目的投资与运营，放大国有资本效能。城投平台借助政府产业引导基金等杠杆化工具，以及政府资本劣后、社会资本跟投等金融模式创新，以少量国有资本引导大量社会资本流向国家重点扶持的领域，服务国家宏观发展战略与重大投资建设部署。这也促使城投平台由经营具体项目转向依托基金开展市场化、专业化的投资布局，有助于其逐步退出传统过剩产能领域，更多聚焦前瞻性、战略性新兴产业，在资本配置与产业布局层面实现市场化转型。 “三资三化”改革遵循层层递进、相辅相成的逻辑，通过“资源变资产、资产变资本”的转化路径，为城投平台解决过度依赖政府财政与隐性担保的缺陷提供了契机，成为推动城投平台向自主经营的市场化主体转型的关键机制。 三、“三资三化”改革取得的成果 （一）“三资三化”改革落实政策要求，多省市盘活资产成效显著 “三资三化”改革是落实中央要素市场化配置与盘活存量资产政策要求的重要实践，契合土地财政转型与地方债务化解的现实需要，自中央提出顶层政策设计以来，在湖北、湖南等地已积累多项实操案例并取得成效。截至2025年9月底，武汉市国有“三资”总量突破6万亿元，累计盘活资产2,061.52亿元；2025年1～9月，宜昌市共盘活利用国有“三资”231.5亿元，实现国有资源资产有偿使用收入40.3亿元。湖南省自2022年“三资”改革启动以来，以省财政厅牵头对全省各级政府拥有和管控国有资产资源的2.7万家行政事业单位、3,945家国有企业、139家省级及以上产业园区进行清查摸底，截至2025年9月，全省国有企业共盘活处置“三资”16,006项，累计盘活资产总量1,371.51亿元，取得处置收益991.02亿元。重庆 市开展“三攻坚一盘活”改革以来，市属重点国企累计盘活资产1,510亿元，回收资金595亿元。 （二）麻城市通过数据确权评估，以数据资产获取银行融资支持 麻城市信安国融发展集团有限公司作为当地全域公交一体化的运营主体，自2023年起共开通81条城乡公交班线，上线260台公交车，日均发送旅客2.6万人次，集团通过数字化管理平台精细化管理，每月累计沉淀超100万条人、车、线、站动态数据。通过重点梳理打包客流、线路、实时到站等核心要素，集团打造“麻城公交信息查询”数据产品，经合规确权、质量评价、资产入表、资产评估等流程后，于2024年8月29日成功在上海数据交易所完成挂牌，并取得黄冈市首张《数据产品挂牌证书》。9月26日，以上海数据交易所的登记证书、资产评估报告作为融资依据，“麻城公交信息查询”数据产品获批中国银行融资授信500万元。与此同时，麻城市城市发展投资集团有限公司也同步发力数据资产化转型，聚焦智慧停车与新能源充电项目场景，深度挖掘近万条运营数据，通过联合专业机构完成数据资产合规登记，取得湖北省数据产权登记证书，获取汉口银行1,000万元融资支持，有效打通数据“资源、资产、资金”的转换通道。 （三）武汉市公共交通集团有限责任公司发行公交票款碳中和ABN，推动国资市场化运作 资产证券化改革实践中，武汉市公共交通集团有限责任公司创新探索票款收益资产化路径。2025年1月，该集团以票款收益权为底层资产，发行了武汉市公共交通集团有限责任公司2025年度第一期绿色定向资产支持票据（碳中和债），高度契合国家“双碳”战略，票据采用优先级+次级结构化设计，并通过引入省融资担保集团提供差额支付降低发行风险。通过市场化发行，首期成功融资6.01亿元，较同等规模银行贷款降低融资成本，并通过资产出表优化财务结构、降低了资产负债率。该项目是华中地区首单公交票款收费收益权碳中和ABN，在全国公交ABN产品中优先级利率最低，成为借助信托工具推动国有资本市场化运作、助力国有企业转型发展的生动实践。 （四）赣州市国有资产投资集团有限公司联动市县国有资本，破解县域工业项目融资难题 在国有资金杠杆化改革实践中，赣州市国有资产投资集团有限公司（简称“赣州国投”）探索形成了市县国企协同助力县域工业发展的资本联动转型模式，针对县域工业项目“不敢投、资金贵、不会投、增信弱”的融资痛点提出了有效的应对方案。该集团的下属公司作为市重大工业项目投资引导资金运营单位，通过市县联动、股债结合、政府少量出资劣后、地方国企增信担保、利息补贴等举措，利用市县国有资本作为杠杆，有效激活社会资本进入县域工业。以当地医药并购及生产基地搬迁项目融资遇阻为例，赣州国投以市县政府5,000万元股权投资作为搬迁保障，成功促成多家银行组团提供5.2亿贷款支持。当地Mini-Led线路板制造企业面临融资难、融资贵的困境，赣州国投利用国资杠杆引入银行良性竞争，以占比20%的市县政府引导资金作为劣后级出资、占比80%的银行信贷资金作为优先级融资，在结构化资金安排的基础上辅以地方平台增信方案，引导多家银行竞比额度、利率与效率，最终为企业争取融资额度 由1.2亿增加至2.2亿，综合成本由8%降至5.8%。依托地方国有资本优势，赣州国投将业务重心从传统基建投融资拓展至产业资本运营，政府引导资金撬动社会资本的杠杆比例高达1:8.18。该模式不仅实现了赣州市“7510”行动计划重点产业链的全覆盖，更成为当地服务实体产业中资金撬动成效最优的政府引导资金运营典范。 四、城投平台转型的机制保障 （一）注重城投平台资源注入与整合的合规性边界 城投平台可借助“三资三化”改革的契机，获得一些资源注入，如矿产、能源、数据等产业，并借助这些资源发展相关产业及拓宽产业链，提高自身造血能力，但尤其需要注意合规性边界。例如2025年11月17日，国家发改委等六部门联合发布《关于加快建设现代化国有林场的意见》（以下简称“意见”），意见指出：探索建立国有森林资源有偿使用制度，规范资源资产评估、林地使用权和林木使用权流转管理，禁止将国有林场资源无偿划拨地方国有投融资平台。 （二）强化“三资三化”改革各环节的风险防控力度 在“三资三化”改革中，“三资”指国有资源、国有资产和国有资金，“三化”指资产化、证券化和杠杆化，三者是递进的关系。首先，资产化是基础，通过资产化将市场上未被识别和计量的国有资源、经营权和收费权等通过确权、评估和登记的手段转化为清晰的资产，为后续证券化和杠杆化做好铺垫，同时也可以更好地做好监督和管理国有资产，但在过程中也要注意资产评估的合理性，避免因评估不合理产生国有资产流失的风险；其次，通过证券化将缺乏流动性但预期有稳定现金流的资产通过重组整合等