2025年化债攻坚背景下，潍坊区县平台化债思路分析及风险关注

文/工商部刘佳聪 摘要 当前处于化债攻坚期，地方政府债务风险呈现区域性及结构性分化，其中潍坊区县平台“小、散、弱”的特征进一步加剧风险管控难度，仍存在区域性风险复发压力。本文通过总结山东省及潍坊市化债进程，从战略层的整体化债模式、操作层的区县平台自主融资能力两个角度出发，通过借鉴贵州省、曲江新区化债思路，结合“3号指引”及后续债券首发案例，揭示目前潍坊市化债中需关注的核心风险。 正文 （一）山东省及潍坊市化债进程 1.1山东省化债进程 山东省作为经济大省和债务大省，2024年4月底“三债统管”政策的推出使其重点区域债务化解取得了一定成效，为整体债务风险化解与管控赢得了时间和空间。2025年以来，山东省继续将债务风险化解作为重点工作，筑牢风险防控体系。主要体现如下： 一是政策力度全面升级。2025年山东省经济工作会议强调了聚焦用力的十个重点方面，其中包括在防范化解重点领域风险上聚焦用力，着力抓好地方债务化解特别是做好隐性债务置换。《山东省2024年预算执行情况与2025年预算草案的报告》中关于2025年省级预算安排意见指出，持续推动财力下沉，加大对下转移支付力度，将隐性债务置换债券全部下沉市县，支持基层兜牢“三保”和债务风险防控底线。 二是非标债务致力清零。2025年6月的《山东省人民政府关于推进财政科学管理的意见》中主要任务之一为切实防范地方债务风险；严格落实一揽子化债方案，确保2028年年底前存量隐性债务“清零”；持续保持高压监管态势，将不新增隐性债务作为铁的纪律，坚决防止边清边增；“一企一策”制定融资平台改革转型方案，坚决剥离融资平台政府融资功能，推动融资平台加快构建现代企业制度，逐步转型为独立市场主体。 1.2潍坊市化债进程 潍坊市作为山东省地方政府债务余额规模偏大的地级市之一，特点在于发行数量和规模上均以区县平台为主且负面舆情频发，2025年1～10月，潍坊市区县平台城投债发行数量和规模占比分别为54.6%、58.4%，这种“小、散、弱”的结构性特征，更加加剧了区域脆弱性和债务化解难度。2025年以来，随着潍坊市化债政策的实质性强化，债务 风险得到一定缓释。 一是支持力度继续加大。根据《关于潍坊市2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》，潍坊市争取2024年～2026年置换债券额度590亿元，居全省第一位。潍坊市作为重点化债地市，在山东省整体额度分配中属于第一梯队支持对象。此外，山东省已设立省级债务风险化解基金，对潍坊、淄博、威海等定融规模较大的地市提供定向流动性支持。 二是债务滚动接续且风险可控。从发行规模来看，呈现“前高后稳、政策驱动”的特征，其中4月达到峰值，与3月全省357亿元再融资债券资金到位时间契合；月均发行量为45.74亿元，显示出市级统筹发债机制有效运转，为区县级平台债务接续提供了稳定通道。从到期压力来看，呈现“双峰集中、持续高压”态势，其中4月和6月到期规模占比较大，与再融资债券发行时点形成衔接；月均到期规模为18.03亿元，一定程度上说明了存量债务进入到常态化滚动偿还阶段。从净融资额来看，2025年以来，潍坊市城投债发行金额共计457.40亿元，净融资额仅为35.61亿元，反映了当下控增量稳存量的化债主基调；其中6月、7月和9月连续出现净偿还，与交易所发布的《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号——审核重点关注事项（2025年修订）》（以下简称“3号指引”）政策传导息息相关，呈现政策驱动型波动态势。 数据来源：Wind，大公国际整理 综合来看，潍坊市债务已进入到“存量置换为主、增量融资为辅”的关键阶段，呈现发债规模稳定、净融资额水平较低及政策驱动等特点。 （二）典型区域化债模式借鉴 即便如此，潍坊市化债进程目前仍存在较大难度，信用环境面临较为严峻的挑战。我国地方政府债务风险呈现区域性、结构性特征，其中，贵州作为西部重点化债省份、西安曲江新区作为文旅城投风险典型，其化债模式具有较强的代表性和借鉴价值。 2.1贵州化债模式借鉴 贵州省是全国最早开始债务化解的省份之一，受政策主导方向、化债逻辑及成效转变的影响，根据债务风险处置机制进行区分，经历了“内部主导式”和“自上而下式”两大化债阶段。其中“内部主导式”化债集中在2019～2022年，依靠省内资源和行政调解自主化债，具体主要是通过省级国企利润向财政转移、银行贷款重组等方式进行，但是债务主体未发生变化，风险仍在省内循环；“自上而下式”化债则是2023年以后，依托中央一揽子化债政策支持，将贵州列为重点高风险省份，给予债务重组、银行贷款期限延长、非标债务置换等直接政策倾斜，债务结构出现转机。 当前，潍坊市化债正处于“内部主导为主、中央支持为辅”的过渡阶段，建议关注以下几点：1）明晰自身定位，潍坊市虽被纳入重点省市化债体系，但尚未获得中央财政直接拨款或中央专项借款等资金直接注入，因此应着重分析和参考贵州省在“内部主导式”阶段的化债政策，而非简单套用贵州化债模式的二元化分阶段；2）对标债务工具，短期来看，积极进行协调和债务重组，快速降低利息负担，削弱流动性风险；中期来看，通过统借统还，承接和分散区县级债务，打破市区县壁垒，实现"一级发行、多级使用"；3）建立长效机制，长期内鼓励原区县级城投转型为市场化平台，培养其独立的市场化融资能力。 2.2曲江化债模式借鉴 2015年以来，曲江新区大规模举债发展文旅产业及配套地产项目，导致债务高速攀升，以资产负债率高、非标占比高、融资成本高为特征，2021年6月陕西首单城投定融违约，进而引发区域信用危机。在信用修复阶段，曲江新区通过对相关企业进行资产剥离，进而实现债务转移；通过提供升级担保增信，恢复市场融资能力；通过政策协调和额外担保提供流动性支持，进行债券置换和期限重构。 曲江化债思路虽然不直接涉及区县级平台，但是仍具备以下几点参考意义：1）规范合规的资产划转，潍坊市作为工业化城市，可考虑将产业园区等经营权叠加配套债务一同进行划转，改善原主体债务结构；2）担保主体的再次增信，省级层面出具专项用于区县级平台的支持承诺，虽非兜底性条款，但是通过向投资者提供省级信用背书，有助于降低风险溢价。 上述模式为潍坊化债提供了战略层面的参考，但是在实际操作层面，若潍坊市仅仅依托外部化债工具反而可能掩盖和放大风险，因此需要从区县平台的微观角度审视深层风险。 （三）潍坊区县平台重点风险关注 32025年3月28日，上海交易所发布的“3号指引”虽以市场化平台为参照体系，但实质上反向设定了城投类主体发债的刚性门槛，促使城投债市场走向标准化、透明化。自“3号指引”发布以来，多家市场化平台实现债券首发，其中7月22日，合肥市建设投资控股（集团）有限公司成功取得上海交易所95亿元公司债无异议函，是安徽省内 国企“退平台”后首次新增融资债券，2024年集成电路业务为主要收入来源；11月7日，重庆市潼南区建设工程（集团）有限公司发行私募债，担保人为重庆三峡融资担保集团股份有限公司。结合潍坊市债务风险化解现状来看，虽然进度稳步推进且可以维持流动性，但其债务体量之大、以区县平台为主的特征进一步加剧了风险复杂程度，无法完全避免区县平台在业务实质、担保能力及信息披露上的根本性缺陷，而这恰好是潍坊区县平台实现自主发债面临的问题，也是评估整体化债是否健康、是否具备可持续性的关键指标。因此，结合3号指引和以上案例，从区县平台自主融资的角度总结出几点市场需重点关注的系统性风险： 一是贸易业务合理性评估风险。一方面，需交叉验证资金流、货物流和票据流的一致性，谨防造假；另一方面，业务毛利率不应过低，不应过多偏离同类市场化平台。 二是担保主体有效性核查风险。一方面，通过核查担保人经营性现金流、资产变现能力等，判断其是否为虚假担保；另一方面，通过核查担保人的债务负担及代偿意愿情况，明确担保额度的上限。 三是信息动态性披露风险。一方面，高度关注发行人自身债务结构和风险舆情，进行动态披露；另一方面，随时关注所在区域经济财政情况，避免季度数据下滑带来的潜在短期财政健康问题。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公国际，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。