电信普遍服务发展状况蓝皮书

中 国 信 息 通 信 研 究 院2025年 9月 版权声明 本蓝皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本蓝皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 前言 电信普遍服务的核心目标是确保所有地域、所有人群都能以可负担的价格接入并使用现代化的信息通信服务。电信普遍服务是弥合数字鸿沟、促进社会公平、提升公共服务的关键举措。纵观全球，各国政府均将推动电信普遍服务视为重要的公共政策目标，积极实践多样化的政策机制。 为了让农村及偏远地区居民公平使用通信设施及其服务，共享数字红利，我国政府一直以来积极推进电信普遍服务工作。21世纪初期全面启动农村通信“村村通工程”，历经十余年探索，推动行政村通电话比例达到100%，取得了历史性成就。2013年“宽带中国”战略明确将宽带纳入电信普遍服务，2015年国务院出台电信普遍服务补偿机制，再经十年探索与实践，从支持光纤通达到4G、5G网络建设，从支持行政村向边疆、海岛拓展，推动我国实现“村村通宽带”，农村及偏远地区宽带网络水平实现跨越式发展，成为全球瞩目的典范。 为全面反映发展脉络、客观分析现状、总结中国智慧、科学规划未来，本报告立足中国实践，首次系统梳理和总结我国电信普遍服务的发展历程，通过科学数据客观呈现农村宽带网络发展状况和应用现状，深入总结凝练政策机制持续创新、技术演进迭代赋能以及中央和地方政府、电信企业、社会多方协同共建的宝贵经验，为全球弥合数字鸿沟、促进可持续发展提供可借鉴的中国方案。 目录 一、电信普遍服务概念和内涵....................................................................................1 （一）电信普遍服务概念....................................................................................1（二）电信普遍服务内涵....................................................................................3（三）电信普遍服务政策举措............................................................................4（四）电信普遍服务实施情况............................................................................8 （一）基础电话网络覆盖阶段：“村村通工程”.............................................. 10（二）光纤宽带网络普及阶段：光纤电信普遍服务......................................12（三）移动网络深度覆盖阶段：移动电信普遍服务......................................13（四）边疆地区网络攻坚阶段：“宽带边疆”.................................................. 16 三、我国电信普遍服务发展状况..............................................................................16 （一）网络基础能力跨越式提升......................................................................17（二）助力脱贫攻坚成效显著..........................................................................19（三）宽带应用激活乡村新动能......................................................................22四、我国电信普遍服务推进经验..............................................................................26（一）加强战略引领，顶层设计发挥体制优势..............................................26（二）坚持人民至上，规范管理完善流程机制..............................................29（三）坚持统筹联动，多措并举保障建设推进..............................................30（四）坚持使命担当，攻坚克难推进项目实施..............................................32（五）坚持管理创新，信息手段确保精准落地..............................................35 图 目 录 图1第一、二、三批试点对不同地区行政村支持比例...................................... 13图2 2018年到2025年电信普遍服务支持基站数................................................ 14图3我国农村宽带用户数、百兆及以上用户占比.............................................. 18图4我国电信普遍服务行政村光纤网络平均速率（Mbps）............................. 19图5我国电信普遍服务行政村4G网络平均速率（Mbps）.............................. 19图6我国行政村通光纤宽带比例.......................................................................... 21图7 “三区三州”通光纤宽带比例............................................................................21 表 目 录 表 1 我国2018年到2025年电信普遍服务开展情况........................................... 15 当前，新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，新一代信息通信技术快速演进，基础设施持续升级迭代，受经济社会条件、自然地理环境和人口分布等因素制约，城乡数字鸿沟已成为各国政府长期面临的现实挑战。实施电信普遍服务是缩小城乡数字鸿沟的重要措施，通过国家政策支持，确保电信服务覆盖到所有地区，特别是偏远和贫困地区，让所有用户在任何地点都能以负担得起的价格享受同等标准的电信服务。我国充分借鉴国际经验，紧密结合国情企情，走出一条中国特色电信普遍服务之路，大幅加快农村及偏远地区宽带网络覆盖，切实保障了最广大人民利益，有力支撑了乡村振兴和农业现代化进程。 一、电信普遍服务概念和内涵 在电信网络建设和业务推广普及过程中，农村及偏远地区往往面临用户分散、电力短缺、安装和维护困难、规模效益差等挑战，企业缺乏建设意愿，当地居民难以及时享受新型网络和电信业务带来的好处。为此，全球大多数国家都认同应面向农村及偏远地区提供电信普遍服务，并建立完善的机制来持续推进。 （一）电信普遍服务概念 电信普遍服务强调普遍性、平等性和可承受性。国际电信联盟（ITU）一直致力于推进全球电信普遍服务。1998年，ITU在《世界电信发展报告》中对电信普遍服务的特征作出了明确界定。ITU指出，电信普遍服务包括服务的普遍性、接入的平等性及用户的可 承受性三方面内容。服务的普遍性是指不论何时何地，只要有需求就应该有覆盖全国范围的电信服务。接入的平等性是指用户在价格、服务和质量各方面都应得到一视同仁的对待，无关所处地理位置、民族、性别、信仰。可承受性则是指用户能够以负担得起的价格或资费水平享受电信服务。 电信普遍服务随数字化发展持续演进。随着网络连接成为工作、学习、保持联系和获取基本服务的生命线，用户需要的并不仅仅是普遍的基本连接，而是更高的连接速率和更好的服务质量。2022年4月，ITU发布《2030年普遍且有意义的连接目标框架》，提出普遍且有意义的连接（Universal and Meaningful Connectivity）的概念，并将其作为实现联合国2030年可持续发展目标的重要举措，通过增加新兴技术的可用性，以逐渐降低的成本提供增强的连接，从而促进公共资源更加均衡地配置。 我国明确电信普遍服务相关要求。我国始终遵循国际电信联盟相关规则，高度重视电信普遍服务。2000年发布的《中华人民共和国电信条例》对电信普遍服务作出了要求，明确了电信普遍服务的责任主体和义务性质，在我国主要由电信业务经营者履行电信普遍服务义务；明确了电信普遍服务实施方式与政府职责，我国电信普遍服务由政府主管部门主导，通过行政指定或市场化招标等方式选择承担者；明确了由政府主管部门负责制定电信普遍服务成本补偿机制。 （二）电信普遍服务内涵 实施电信普遍服务，保障公平、普遍的宽带接入，是保障所有公民获取权利的重要举措。在现代信息社会，接入通信和互联网服务是公民参与社会活动，获取教育医疗等公共服务的重要工具，很多国家将电信普遍服务作为保障权利平等的必要措施。欧盟委员会明确将“普及宽带接入”视为一项重要的社会包容政策，要求成员国确保所有公民都能以可承受的价格享受通用服务。经济合作与发展组织（OECD）强调，宽带网络对生活和经济发展至关重要，应确保人人可得。 实施电信普遍服务，缩小区域和城乡数字鸿沟，是实现社会公平、促进均衡发展的必要条件。很多国家存在区域和城乡发展不平衡的问题，直接制约了宽带网络的部署与应用推广，特别是在一些地理条件复杂、建设推广难度较大的偏远地区，数字鸿沟问题更为突出。实施电信普遍服务，通过政策干预，加快农村及偏远地区宽带网络覆盖，不仅能够保障社会公平，避免部分群体因地理或经济因素被排除在数字社会之外，还能带动对欠发达地区的网络投资，推动智慧农业、直播电商等数字经济新业态的发展，促进城乡融合与区域协调。 实施电信普遍服务，动态调整支持内容和目标，是保障同步共享数字红利的重要基础。随着新一代信息通信技术快速演进，电信网络在持续升级，电信服务内容在动态扩展，单纯依靠市场机制难 以驱动运营商在高成本、低回报地区开展建设与服务。政府通过实施电信普遍服务，不断丰富和调整支撑内容和发展目标，充分发挥在弥补市场失灵方面的重要作用，推动农村及偏远地区网络不断升级，让广大用户共享高速宽带带来的发展红利。 （三）电信普遍服务政策举措 1.完善相应的法律法规和资金保障 电信普遍服务是弥合数字鸿沟、促进社会公平、改善民生福祉的核心手段，全球多个国家已通过立法保障、基金补偿与市场化实施等方式推动电信普遍服务工作开展。一是用法律形式确立电信普遍服务义务。全球主要国家普遍认为政府有责任推动电信普遍服务，并用法律的形式予以确立。美国、澳大利亚等国家在《电信法》中明确了电信普遍服务义务，并配套相关规章制度，对电信普遍服务的具体实施方法进行详细的规定，形成完善的普遍服务管理体系。二是建立以电信普遍服务基金为主的补偿机制。国际上电信普遍服务机制主要通过基金的方式来实施，要求电信运营商按照一定的收入比例缴纳，对普遍服务的亏损进行补贴。近年来，为了支持农村地区宽带网络发展，美国、西班牙、英国等国家也通过财政补贴方式，支持农村地区光纤宽带、5G基站等建设。三是设置专门的普