园区城投的发债动向与转型前景

公共融资部张雪宜 摘要：我国产业园区数量众多，园区的管理体制、运营能级不尽相同，信用特征存在一定分化。在2025年1-8月的城投债市场中，园区城投表现出一定的发行活跃度，但发债份额占比不高，相较于发行人数量占比，园区城投募集资金用途新增份额偏低；发行主体业务属性以开发为主、运营为辅，地域分布相对集中于江浙鲁。 我国产业园区经过多年发展，需要统筹考虑好增量扩招与存量优化的关系，产业布局的精细化，人口集聚伴生的公共服务、社会保障等需求增长对园区开发运营提出更高要求。此外，隐性债务化解的推进、城投融资政策的收紧进一步加大了园区城投转型升级的急迫性。随着新质生产力的发展需要，产业园区承载产业结构调整和集聚升级的作用被持续强调，创新策源、产业转型、环境保护、开放引领、要素保障等成为当前产业园区政策的主题。其中，国家级园区的政策优势更为明显，有利于为区域城投的升级发展奠定良好基础。 在政策、融资与升级的平衡需求下，优质园区开发运营主体的融资增量易获资源增量支撑，但在目前的债券市场，园区城投的新增优势尚未完全体现。优化产城融合开发理念、拓展市场化经营业态、重构债务驱动资金体系和招聘储备专业性人才是园区城投企业加快转型发展的可行考量。 一、城投信用视角的产业园区现状 我国产业园区以经开区、高新区、工业园区等为主要形式，是区域产业发展的重要载体，通过集聚土地、资金、技术、政策等资源，推进集约化开发，提升区块经济效率。经过四十余年的发展，我国产业园区在推动城市工业化过程中发挥了重要作用，同时也经历了数量的扩张与调控，现有各类产业园区约4200多家。其中，2024年末，国家级经开区为232家，当年GDP为16.9万亿元，高新技术企业、外贸进出口和实际利用外资占全国的比例分别为18.3%、24.5%和23.4%，其中，东部地区，与中西部及东北地区经开区经济体量比例约为1:0.67；同期末，国家级高新区为178家，当年GDP为19.3万亿元，年末高新技术企业、专精特新“小巨人”企业和独角兽企业占全国的比例分别为33%、46%和67%。 从开发模式看，我国产业园区主要涉及政府主导开发、政企合作开发和企业开发三种模式。政府主导开发模式较为普遍，通常以城投企业为投融资主体，结合财政资金和市场化融资进行建设投入。政企合作开发模式指政府与社会资本方 合作进行园区开发，政府或其下属城投企业代表政府与社会资本方合资成立项目公司，进行园区开发，双方约定运营和收益分配方式，或社会资本方开发后进行资产（运营）移交，获取运营服务费或开发补偿，该模式下，政府或可与社会资本分担资金压力、减缓财政集中出资负担，或可利用社会资本方较为成熟的开发经验与管理输出，与此同时也对社会资本方的资金和运营实力有较高要求。企业开发模式指政府赋予某家市场化公司相应园区的开发权限，由该公司进行基础建设、土地开发、运营管理等活动，并自负盈亏，该模式下，企业主导的特征较强，但前期政策协调成本较高，盈利驱动下后期可能出现公共服务供给不足的情况。 从管理体制看，我国产业园区主要涉及派出机构管理、区政合一管理和政府直管三种模式。派出机构模式较为常见，指由上级政府在产业园区设立派出机构（通常为管委会），以统筹该区域的建设、运营、社会管理等，该模式下，园区的开发建设主体通常为管委会或上级政府下设的城投企业，管委会对城投企业业务部署进行规划和管理。区政合一模式指产业园区管委会与所在行政区政府合署办公、并轨运行，俗称“一套班子、多块牌子”，该模式有助于增强区域发展的统筹能力、解决派出机构模式下权限模糊、管理职权不足等问题，多见于产城融合特征较突出的区域，该模式下，产业园区开发建设主体通常同样为政府控股的城投企业，城投企业业务部署体现政策性。政府直管模式指未设立派出机构且不实行区政合一情况下，园区经济发展、建设等职能归属所在行政区相关职能部门，该模式多见于中小型产业功能区。 以信用评级惯例来看，产业园区开发运营主体中的地方国企大部分被认为是广义城投的一种，一是考虑园区开发属于城市投资建设大概念范畴，二是由于多数园区现阶段开发特征强于运营特征。全国产业园区数量众多，园区的管理体制、运营能级不尽相同，信用特征存在一定分化。所在的产业园区实力是园区城投信用质量评价的基础因素，并需辅之以公司业务地位、运营策略、财务结构、金融支持等其他因素。能级较高、运营管理相对独立的产业园区有条件集聚区域内重点产业资源、分享产业运营收益，其开发运营主体资产质量优于一般城投的可能性较高，更易获得融资便利性，而能级与管理独立性偏低的产业园区开发运营企业则较难在短时间内获得产业集聚对其资产质量的赋能，融资便利度不及前者，相关的统计数据也不尽全面。 二、城投债券视角的产业园区发行动态 从城投债市场来看，产业园区城投企业在债券发行中具有一定活跃度，但发行份额的占比不高，以2025年1-8月数据看，募集资金用途新增份额偏低，发行样本主体表现出地域集中的特点，业务属性以开发为主、运营为辅。根据预警 通及笔者整理数据1，2025年1-8月，产业园区城投企业债券发行额为8719.76亿元，占当期城投债发行额的比例为24.19%，募集资金新增用途（即非借新还旧，含偿还有息债务、补充流动资金、项目建设和其他新增用途）发行额为637.56亿元，占当期城投债募集资金新增用途金额的10.46%。 2025年1-8月发债的城投企业样本中，产业园区企业约为430家，占当期发债城投企业数量的26.46%。当期，430家产业园区企业发行主体中，以江苏省最多，为135家，占比31.40%，浙江省、山东省和重庆市次之，家数占比分别为11.86%、8.37%和5.12%，其余省份占比均不足5%。从业务侧重点看，以上430家发债产业园区企业中，以（准）公益性业务为主的企业仍占大多数，公益性及准公益性主营占比在30%以下的样本数约为104家，占比仅24.19%。从级别分布看，当期发债产业园区企业中，AAA、AA+和AA的占比分别为12.09%、42.79%和44.65%。 从募集资金用途看，2025年1-8月，借新还旧仍是产业园区城投企业债券筹资的主要投向；当期募集资金用于偿还有息债务、项目建设、补充流动资金和其他新增用途的金额分别为524.12亿元、24.35亿元、20.30亿元和68.79亿元，上述新增金额占当期产业园区企业发债总额的7.31%。债券新增额度分配方面，从产业园区企业发债募集资金用于偿还有息债务的省份看，广东、上海、山东、浙江获得了其中的主要份额；项目建设用途方面，上海和山东获得了当期的主要份额；补充流动资金方面，广东和陕西获得了当期的主要份额；其他新增用途方面，山东、广东、浙江、新疆和湖北获得了当期的主要份额。2025年1-8月，重庆、天津、江西产业园区企业有一定债券发行量，但全部为借新还旧用途；当期广西、贵州、云南、青海和山西的产业园区企业发债规模有限，且未有新增用途。总体来看，2025年1-8月产业园区企业的债券用途新增类额度不大，新增债券主体在区域分布上相对集中，东部沿海省份的新增发行优势较为明显。 三、政策视角的产业园区发展前景 随着新质生产力的发展需要，产业园区高质量发展成为题中之义，其承载产业结构调整和产业集聚升级的作用被持续强调，创新策源、产业转型、环境保护、开放引领、要素保障等成为当前产业园区政策的主题。其中，国家级园区是我国工业经济支柱，推动了制造业集聚和经济增长，已发展成为全国创新资源的集聚区，其政策优势更为明显。 2025年1月，工信部发布《国家高新区新赛道培育行动方案》，肯定了国家级高新区作为新赛道培育重要载体的地位，强调了其技术策源、发展生态、引导资源集聚方面的作用。2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，将国家级经开区布局重大产业科技创新平台，推进技术创新与商业转化，建设未来产业孵化器和先导区，发展数智技术、绿色技术等列为支持事项，并赋予其更多改革开放先行先试功能，制定了土地、低碳、人才、资金等方面的要素保障措施。 政策层面，除了管理、要素等赋能外，优质的国家级产业园区有望获得更多金融便利性。历年来，符合条件的国家级园区企业曾被多次列为上市和发行债券的支持对象，在新质生产力发展导向下，科创孵化功能突出的园区扩容、提升、收购、投资等事项较易受金融资源倾斜支持。例如，上交所和深交所的债券发行上市审核指引均表示，支持信用状况良好，主营业务围绕国家级高新区、国家级经开区等经批准设立的国家级开发区运营，且创新要素集聚能力突出，科创孵化 成果显著的重点园区企业发行科技创新公司债券。 四、转型视角的产业园区城投升级路径 现阶段，我国大规模的普惠式基础性配套设施开发已近尾声，传统城建功能的边际效用降低，集聚式的重点功能类开发将上升至主流领域，城投企业亟需进行转型发展，在功能性开发、盘活存量资产等方面寻求增量空间，探索生产要素组合的进一步优化配置。相较于普通城区或郊县，产业园区的功能属性更突出、发展周期更短、资源集聚特征更明显，由于其侧重产业载体职能，从基建投入到物业收益的发展链条更为顺畅，产业园区城投企业经营性转型的资产基础通常强于一般城投。 我国产业园区经过多年发展，需要统筹考虑好增量扩招与存量优化的关系，产业布局的精细化，人口集聚伴生的公共服务、社会保障等需求增长对园区开发运营提出了更高要求。此外，隐性债务化解的推进、城投融资政策的收紧进一步加大了产业园区城投转型升级的急迫性。在经济动能和融资模式调整的催动下，开发理念升级、经营业态拓展、资金体系重构和人才队伍优化是产业园区城投企业需要实现的四大转变。 1、开发理念升级 在发展初期，产业园区通常选址于城市边缘或郊区，以从事工业生产为主，空间相对独立，功能相对单一。到成长期，产业园区用地和人口规模不断扩张，产业和人口密度有所上升，空间功能逐步丰富。到成熟与转型期，产业园区产业布局由加工制造主导向高新技术、服务业和房地产多元扩散，除制造生产外，还将催生研发、会展、居住、教育、医疗等需求，园区功能向社区功能趋近。 我国目前处于经济动能转换阶段，产业园区开发理念随产业布局优化需求而调整。产业创新是需要建立在企业与人才交流、知识共享、社交互动基础之上的，产业园区既需保障生产要素的供应优势，又需打造宜居的生活环境，这样才能吸引创新人才的聚集，从而促进创新策源，因此园区建设理念正由最初的产城分离向产城融合回归。产城融合是产业化与城镇化协调发展的状态，以合理的空间规划协调好居住与生产的关系，一方面通过提升区块承载能力积累优质人力和服务资源，另一方面通过要素集聚促进高端产业落地转化。有效的产城融合模式通常具有集约高效、绿色低碳等发展特征，契合经济高质量发展阶段的要求。基于上述理念，对于现代化园区而言，在不影响产业主导功能的前提下，适度提升生产 性及生活性服务配套是有必要的考量，该类布局可为园区城投企业提供运营服务发展路径，推动其构建轻资产模式下的现金流来源，从而摆脱长期依靠债务驱动的发展模式。 从开发内容与模式看，传统基础设施建设需求趋于饱和，而新兴产业的发展势头增强，新型基础设施布局计划加强。产业园区城投企业的投资重点也将随市场需求和政策导向的转变而转变。在政策引导下，多地加大战略新兴产业招引力度，产业园区城投企业作为其中的重要媒介，园区运营与招商引资职能存在可持续性，这也要求产业园区城投企业在开发初期就对产业引进、设施配套和园区服务进行更精细化考量。例如，结合地方产业规划和资源禀赋，对产业园区进行精准定位，融入智慧城市理念，建设智能化配套服务设施，将园区服务模式升级。另外，在新基建布局中，拥有政府背景的产业园区城投企业可以作为重要参与者，根据行业运营特点、资源比较优势等，灵活处理与社会资本的分工关系。 2、经营业态拓展 传统产业园区城投企业以基础设施建设和产业载体开发为主要业务，上述业务投资量大，资金回收周期偏长。其中，基础设施建设业务的政府信用导入效应强于收益获取作用，在当前政策环境