巴拿马国有企业

巴拿马的国有企业 Wim Fonteyne SIP/2025/124 国际货币基金组织挑选的问题文件是由国际货币基金组织工作人员准备的，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于截至2025年7月9日完成时可用信息。本文也它 w o 25/246。单独发表为国际货币基金组织国家报告N 2025SEP 西半球部国际货币基金组织专题文件 巴拿马国有企业 由 Wim Fonteyne 编制 巴克由 Bas 于 2025 年 9 月授权发行 国际货币基金组织专题论文由国际货币基金组织工作人员准备，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于当时可用的信息，并以国际货币基金组织国家报告第25/246号单独发布。2025年7月9日完成。本文也是 摘要：巴拿马拥有一个重要且多样化的国有企业（SOE）部门，包括16家非金融企业、5家金融机构和巴拿马运河委员会（ACP）。ACP在特定的法律和预算框架下运营，确保其机构自主性，这是其成功的关键。其他SOE在另一个法律框架下运营，表现不一。借鉴ACP的成功经验，治理、财务和运营方面的更大独立性，以及提高透明度和更有效的监督，可能会帮助提高它们的财务表现以及它们提供的服务质量。 推荐引用：丰泰恩，威姆，2025。巴拿马国有企业。IMF选定问题论文2025/124。 精选问题论文 巴拿马的国有企业 由Wim Fonteyne准备 巴拿马 精选问题 2025年7月9日 已批准西半球部 由Wim Fonteyne准备，并得到Natalia Martinez-Camelo的分析支持。 目录 巴拿马的国有企业在______________________________________ 3 A. 简介 _____________________________________________________________________ 3B. 巴拿马运河管理局 _________________________________________________________ 4C. 其他国有企业治理 ________________________________________________________ 5D. 与政府预算的关系 ________________________________________________________ 6E. 报告与问责制 __________________________________________________________ 7F. 财务绩效____________________________________________________________ 7G. ACP与其他国有企业的差异分析 ___ 9H. 民营化 ____________________________________________________________________ 10I. 结论______________________________________________________________________ 10 1.国有企业收入和利润（2014-2023）____________________ 8 参考文献 _________________________________________________________________________ 12 附件 I. 国有企业列表__________________________________________________ 13II. 2021年经合组织评估结果_________________________________________ 17III. IGCP关于巴拿马国有企业的主要特征_____________________________ 19 巴拿马的国有企业 A. 简介 1. 巴拿马拥有一个重要的国有企业（SOE）部门该部门由16家非金融企业和8家国有金融机构（参见附表I）组成。后者包括三家金融监管机构（银行、保险和证券市场的监管机构），这些机构没有商业活动，不参与金融中介。这些监管机构不在此论文的范围内。巴拿马最大的国有企业——巴拿马运河管理局（巴拿马运河管理局，ACP）——根据特定的法律和预算框架运营。它不属于上述16家非金融企业，但在此将被考虑。所有这些实体都合并到一般政府预算中，但只有其中一部分属于非金融公共部门（NFPS）用于预算目的。除了这些全资企业外，巴拿马在其他企业中持有股权，包括多数股权，例如AES Panama和Panama Petroterminal。与其他拉丁美洲国家相比，以国有企业负债占GDP的比例衡量的巴拿马国有企业部门规模，大致与平均水平一致。 2. 该行业构成多样。它包括预算低于100万美元的非常小的实体以及拥有大规模运营的大型企业。至今为止，ACP是最大的国有企业。国有企业活动范围广泛，从提供公共服务到纯粹的商业项目。它们的业绩不一，公众对国有企业提供的服务满意度存在显著差异。例如，地铁系统和托库门机场通常被认为运行良好，而许多巴拿马人对供水、污水和垃圾收集仍然存在持续的关注。 3. 整体而言，该部门除非洲-加勒比-太平洋集团外，对政府预算没有显著贡献。汇总数据（见图表）显示，非ACP国有企业的贡献在2000年代后期对预算有显著影响，且在2008年，该贡献已超过GDP的1%。然而，在2017年至2022年期间，这些国有企业反而拖了后腿。 巴拿马 对政府财政有贡献。相比之下，ACP是政府预算的主要和坚定的贡献者（参见图表），近年来转移支付超过GDP的3%。 4. 本文旨在更好地了解SOE部门其财务表现、其治理及其与预算的关系。它还对ACP的治理框架与其他国企的治理框架进行了比较，旨在借鉴经验。 B. 巴拿马运河管理局 5. 自1999年12月31日移交以来，巴拿马运河由巴拿马运河管理局（巴拿马运河当局，ACP）管理。ACP被普遍认为是管理良好的组织，远远超出了移交前盛行的预期（Gedan，2016）。它可靠地保持了运河的运营，监督了对运河能力进行重大投资，并享有比主权更高的信用评级。 6. ACP是根据法律和宪法修正案建立的，并在 具体的法律框架宪法赋予其管理自身财务和运营运河的专有权力。它由一个11人董事会的理事会监管，该理事会采用任期错开的9年制度。董事会选拔首席执行官和其他高级管理人员。它准备自己的预算，该预算须经全国议会（NA）严格的赞成/反对投票批准，即全国议会不能像对待其他国企那样修改此预算。宪法还赋予ACP一项特殊的、基于功绩的劳动制度。因此，ACP受到政治影响保护，但ACP也试图置身政治之外。其理事会成员被禁止竞选公职，并且对ACP员工的政治活动有限制。2 7. Acp的自主权一直是其成功的关键。格丹（2016）将ACP的成功归因于其制度框架，该框架使其成为真正自治的实体，并要求 获取利润。根据《基本法》第44条，ACP禁止购买巴拿马政府债务，而国家政府不得使用ACP的收入或财产作为贷款或其他金融交易的抵押品（根据《基本法》第45条）。对于未来，Gedan看到了对运河的几个风险：当选一个不尊重ACP自主权的民粹主义总统；发生财政危机的可能性，促使政府掠夺ACP的金融资源，从而剥夺其再投资利润的潜力；以及公众对ACP自主权的普遍不满。 在ACP的托管下，巴拿马运河极大地促进了巴拿马的经济发展。巴拿马运河在1999年底的转移，标志着巴拿马经济的转折点。自那时起，运河的活动已与国内经济更加融合，并促进了物流和贸易等领域的重大增长。 C. 其他国有企业的治理 9. 其他的国有企业与非洲、加勒比和太平洋国家集团（ACP）在一个截然不同的法律和经济环境中运作。尤其，他们不享有已经授予非洲、加勒比和太平洋国家集团的宪制保护。虽然国有企业在很大程度上存在显著差异，但它们大体上在相似的基本安排下组织和管理，并在许多方面被视为一个整体。经济上，它们运作于不具备ACP所拥有的收入潜力和定价能力的行业。 10. 国有企业的治理在法律中确立。国有企业通常通过特定立法成立。该立法规定了每个国有企业的基本治理安排。这些安排以及适用的立法在《巴拿马共和国公共部门组织手册》中进行了概述，该手册的最新版本日期为2017年。3 11. 大多数国企是股份有限公司，但有些具有不同的法律形式。例如，水和污水处理公司 IDAAN 是国家自主实体（IGCP，2019）。那些国有企业是股份有限公司的，必须遵守巴拿马立法中规定的通常公司治理要求。 12. 经济与财政部行使国家股东权利。巴拿马采用集中式所有制模式，其中MEF作为所有权的主体。然而，其他部门可能参与国有企业的治理。例如，农业发展部密切参与了执行农业发展部制定的营销政策的Institutode Mercado Agropecuario。 13. 国有企业的高级官员大多是政治任命的，而且在新政府上台时往往会更换。大多数国企由董事会监管，董事会通常包括部长的参与。CEO由总统或卫生部直接任命。 巴拿马 经济与金融，不由董事会决定，且在选举后倾向于更换，与董事会一同更换。一些董事会包含独立成员和/或相关行业协会的代表。 14. 一项2021年的经合组织评估发现，巴拿马的国有企业治理安排存在一些良好实践，但也存在相当大的弱点。该研究（经合组织，2021年）评估了拉美8个国家的国有企业治理4违反其《国有企业反腐败与诚信指南》（“ACI指南”，参见OECD，2019）。该报告基于各国当局（国有企业的所有权实体）对一份问卷调查的回答。对于巴拿马，回答由经济和财政部拟定。调查结果包括一些优势领域，但同时也表明，在行使国家所有权权利的安排以及国有企业管理本身方面存在显著改进空间（参见附件II）。 15. 巴拿马公司治理研究所的评估也发现优势与劣势并存。巴拿马的 corporat governance 机构——政府治理研究所（IGCP）于 2016 年对五家国有企业进行了评估，并于 2019 年更新（IGCP，2019 年）。该研究中的国有企业包括道路运营商 ENA、电力传输公司 ETESA、水务公司 IDAAN、托库门国际机场和巴拿马大都会地铁。这些公司的治理实践是根据 2015 年版《经合组织关于国有企业公司治理指南》（OECD，2015 年）进行评估的。结果表明，平均而言，这五家国有企业符合 28% 的指南，最低为 23%，最高为 36%。主要发现的弱点包括政治化的董事会缺乏权威和独立性、缺乏对企业治理的良好实践的了解、企业治理缺乏透明度以及审计委员会的缺失。评估整理了一份国有企业 10 项最佳和最差的治理特征清单（见附件三）。 D. 与政府预算的关系 16. 政府预算为国有企业设定收入和支出目标。目标作为预算流程的一部分建立，因此须由国民议会批准。然而，目标在财政年度中可以，也经常被调整。 17. 国有企业被认为是政府预算的一部分，但并非统一方式2023年财政透明度评估5发现国有企业的预算分类不一致，不符合国际标准。值得注意的是，四家大型国有企业被排除在非金融公共部门（NFPS）之外：ACP、托库门国际机场、ENA和ETESA。这些公司连同国有金融机构一起被纳入总预算。预算不包括巴拿马政府股权不足100%的公司。这些公司包括两家由政府控股超过50%的大型企业 巴拿马国家：电力发电机AES巴拿马和运营横跨巴拿马地峡的石油管道的Petroterminal de Panama。巴拿马国家还拥有八家其他商业公司的股权，但财政透明度评估指出，政府是否对这些公司有效控制尚不明确。 E. 报告和问责 18. 国有企业定期向国家机构报告。国企每月向财政部、总审计室 (OCG) 和国民议会预算委员会报告，重点为预算执行情况。总审计室每季度和每年向国企发布基本财务信息（预算执行、收入、支出和损益）。总审计室还审计国企。