早期预警覆盖率、接收决定因素和益处：调查可以告诉我们什么

政策研究工作报告 早期预警覆盖率、接收决定因素及效益 调查能告诉我们什么 克洛艾·博代、路易丝·贝尔纳、布拉姆卡·阿尔加、贾菲诺·保罗·阿文纳 城市，灾害风险管理，韧性及土地全球部门 2025年9月 政策研究工作论文11199 摘要 预警系统是灾害风险减少的基石，能够及时发出警报和保护性措施以挽救生命并减少损失。然而，尽管其经证实具有成本效益并有可能增强抵御能力，预警系统的覆盖率在各国和社区内部仍不均衡。此外，围绕以人为本的方法，在理解驱动预警系统覆盖率、预警接收以及家庭层面实现的效益方面，文献中仍存在差距。本文通过利用在四个不同规模（国际、国家和次国家）和不同地理区域（城市与农村）进行的调查，从家庭视角来考察预警系统，以解决这一差距。使用世界 风险通报，该论文首先考察了国家级预警系统覆盖范围的决定因素，强调国内生产总值、灾害可预测性和国家受灾害影响的可能性所起的作用。在家庭层面，研究发现预警接收受到社会经济地位、居住地和获取数字设备能力的影响。最后，论文表明接收预警与更高的感知恢复力、更广泛的预防措施采纳以及灾害影响地区显著更低的伤亡率密切相关。这些发现凸显了改进预警系统可及性和有效性的紧迫性，特别是针对低收入和高风险地区的弱势群体。 本文是城市、灾害风险管理、韧性与土地全球部门的成果。它是世界银行提供其研究成果开放获取并促进全球发展政策讨论的一项更大举措的一部分。政策研究工作论文也发布在 http://www.worldbank.org/prwp 网站上。作者可以通过 pavner@worldbank.org 和 bjafino@worldbank.org 联系。 政策研究工作论文系列发布工作进展的研究成果，以鼓励就发展问题进行思想交流。该系列的一个目标是尽快发布研究成果，即使呈现形式不太完善。论文署有作者姓名，应相应引用。本文中表达的研究成果、解释和结论完全由作者本人负责。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构的观点，或世界银行执行董事或其代表政府的观点。 早期预警覆盖率、接收决定因素及效益：调查能告诉我们什么 阿加·贾菲诺的拱门；世界银行克洛伊·博德；巴黎-萨克雷大学，农学院，INRAE与世界银行保尔奥纳尔；世界银行路易斯·贝尔纳德；净零中心 关键词：预警系统；预警；灾害风险减少；覆盖范围；恢复力。 JEL: Q54, Q01, Q58 该研究得到了全球减少灾害风险和恢复能力设施（GFDRR）的支持这是奥地利联邦财政部的。作者感谢阿尔维娜·伊丽莎白·埃尔曼的周到评论和建议。 1. 引言 灾害对全球经济社会发展构成重大挑战。在过去十年中，地质灾害、气候灾害和气象灾害累计造成经济损失，平均每年约为1700亿美元（UNDRR，2022年）。灾害影响分布不均，发展中国家和小经济体在发生与发达国家或大经济体相对规模相当的灾害后，会经历更显著的短期宏观经济下降（Noy，2009年）。就具体灾害来看，全球23%的人口面临着百年一遇洪水事件的重大风险，其中1.7亿人生活在极端贫困中（Rentschler等人，2022年）。在过去的50年里，洪水一直是造成每次事件至少1000人死亡的最频繁自然灾害，其中山洪每次事件造成的死亡人数最高（Jonkman等人，2024年）。热带气旋也构成重大威胁，据估计，2002年至2019年间，每年有5.6亿人受到暴露，且这一趋势在这一时期内所有气旋强度上都呈增加态势（Jing等人，2024年）。综合来看，世界银行评估表明，气候变化通过多种灾害和生产率渠道，若缺乏良好的、基于风险的发展政策，可能导致额外1亿人陷入极端贫困（Hallegatte等人，2016年）。因此，降低灾害风险是实现持续全球经济社会发展的重要组成部分。 预警系统（EWS）是减少灾害风险的一项关键的非结构化措施。一个设计良好的EWS集成了系列相互关联的系统，用于监测、分析和传播关于迫近威胁的数据，为有风险的人群提供及时警报。这些系统依赖于强大的技术基础，包括有效的观测网络、先进的数据处理和建模技术，以及高效的通信和传播平台。此外，EWS的成功取决于健全的决策框架，确保预测信息能够及时转化为可操作的警报。这包括设定清晰的警报发布阈值、协调相关利益相关者的响应，并确保警报以公众能够理解和接受的方式传达。为了最大限度地提高有效性，收到这些警报的社区必须已经制定了预备计划。 在表达风险为危害、暴露和脆弱性乘积的传统框架中，早期预警系统在减轻易感人群及其资产遭受潜在危害的风险方面发挥着关键作用。通过提供预警，这些系统能帮助人们将自己和一部分财产转移到安全地带。此外，早期预警系统通过支持及时响应行动来提高适应能力，从而降低脆弱性，增强社区在面对多样环境风险时的韧性。例如，考虑家庭和企业通过购买和策略性地放置沙袋来自己保护自己免受洪水侵害的能力。早期预警系统可应用于广泛的风险，如洪水、风暴、干旱和滑坡，其预警时间根据风险的性质和系统的能力而变化，从几分钟到几天不等。 对早期预警系统的投资可以带来显著的风险降低效益。仅在欧洲，据估计，早期预警系统每年可以避免4.6亿至27亿欧元的灾害性资产损失，而在所有发展中国家，这一数字为每年3亿至20亿美元（Hallegatte，2012年）。一项更新的全球估计表明，通过确保早期预警的普遍覆盖，每年可以避免130亿美元的潜在资产损失（Hallegatte等，2017年）。避免的损失因预警提前时间的长短而异，因为提前时间越长，可以采取的行动就越多，因此可以更好地保护资产（表1）。从效率的角度来看，建立和完善早期预警系统已被证明非常具有成本效益。在不同背景和遵循不同假设的多个研究发现，成本效益比的范围从1:4（Hallegatte，2012年）到高达1:73（Rai等，2020年）甚至1:400（Pappenberger等，2015年）。 尽管早期预警系统（EWS）具有诸多潜在优势，但其应用仍然有限，其益处尚未被充分理解，更不用说实现了。截至2024年3月，只有108个国家（即约占世界国家总数的55%）报告了多灾种早期预警系统（MHEWS）的存在（UNDRR & WMO, 2024）。一个国家存在MHEWS并不意味着该国所有人口都已被系统覆盖，因为国家内部可能存在地理差异。但即便假设实现完美覆盖，只有在满足以下两个条件时，及时的早期预警才能有效：它们传递了正确的风险信息，并且人们采取了行动（Busker, 2024）。第一个条件涉及基础预测的准确性，即预测危险事件的准确性与早期预警（EW）触发器的正确校准。第二个条件则与沟通和行为方面有关。例如，理解预警可能存在障碍，例如由于负责机构发布的技术术语、格式和警报代码（Tupper & Fearnley, 2023）。EWS益处的充分实现不仅取决于技术的建立，还取决于预警的传播以及接收者在收到预警时的准备程度。 超越那些令人信服但过于笼统的成果，这些成果通常在全球（Hallegatte，2012；Hallegatte等人，2017）或区域（Pappenberger等人，2015；FAO，2018）层面表明EWS在减轻灾害对资产的影响方面的有效性，但需要采用从下而上、以人为本的方法来调查是什么驱动了EWS覆盖范围，是什么决定了或阻碍了获取预警，以及可以从这些中获得哪些在家庭和个人层面的好处。本文试图通过利用在不同规模（国际、国家和次国家）和不同地理区域（城市与农村）进行的系列调查来填补这一空白。虽然证明因果关系超出了本文的雄心，但我们建立了一系列重要关系，这些关系为理解驱动EWS覆盖范围、获取预警以及从中获得的家庭和个人层面的好处提供了叙事。 2. 数据 我们依赖本节中介绍的四份数据来源。 2.1. 世界风险调查（WRP） 劳埃德船级社基金会世界风险调查（WRP），于2019年、2021年和2023年开展，是一项全球性的、具有国家代表性的调查，旨在评估受访者的风险经历和风险认知。我们主要使用2023年的WRP调查，该调查包括来自142个国家的约147,000名个人的回答，大多数国家的样本量约为1,000名受访者。调查包括受访者过去五年是否经历过灾害的问题，如果经历过，还包括他们最近遇到的最严重灾害的详细信息，例如灾害类型、是否收到预警以及预警的来源。我们以两种方式使用WRP数据：(i) 通过国家层面的分析将数据聚合到国家层面，以识别影响宏观尺度预警接收的因素；(ii) 通过家庭层面的分析考察个人层面预警接收的决定因素。 2.2. 灾害贫困家庭调查 (DPHS), 达累斯萨拉姆 达累斯萨拉姆灾害贫困家庭调查（DPHS）于2017年至2018年期间开展，作为由全球减少灾害风险与恢复能力设施（GFDRR）和坦桑尼亚城市韧性计划资助的一项倡议的一部分。DPHS旨在考察灾害风险（包括暴露度、脆弱性和恢复能力）与城市环境中的贫困之间的关系。该调查特别关注城市洪水的 影响，并包括关于家庭是否在 preceding 年接受了洪水或强降雨的预警的信息。它还询问了家庭在雨季前为减轻潜在灾害影响而采取的预防措施。我们的分析使用 DPHS 数据来识别影响家庭层面预警接收的因素，并评估预警在鼓励预防措施方面的有效性。 2.3. 孟加拉国2020年预期行动调查 孟加拉国2020年预期行动调查来源于一项详细的住户调查，旨在评估2020年孟加拉国在严重洪水发生前发放的预期现金转移对的影响（Pople等人，2021年）。该调查特别收集了住户是否收到关于即将到来的洪水的预警以及他们采取的预防措施的详细信息。我们使用这个数据集来分析预警在增强灾难期间住户韧性中的作用，并检验家庭层面预警接收的决定因素。 2.4. 村庄潜力数据集（PODES），印度尼西亚 村庄潜力数据集（PODES）是一项定期开展的调查，旨在提供désà村庄特征的全面数据（) 在印度尼西亚范围内。在本研究中，我们使用了2019年和2020年的POD ES数据，涵盖约80,000个村庄。该数据集包括每个村庄过去一年经历灾害的数量、灾害类型以及每种灾害类型相关的伤亡人数。此外，它还收集了这些村庄是否存在早期预警系统(EWS)的数据。我们将PODES数据集与提供几乎所有村庄人口估计的WorldPop数据集进行了整合，除了3,739个案例数据不可用。这个数据集使我们能够研究早期预警系统(EWS)对减少与灾害相关的伤亡人数的潜在影响，这是一个衡量灾害对个体影响的指标。 3. 全球早期预警覆盖率模式：一项跨国分析 为了检验国家层面的EWcoverage的决定因素，我们使用国家层面的WRP 2023数据，进行跨国分析。 3.1. 国家层面的EWS覆盖和接收决定因素 我们的研究发现，应急避难所覆盖率分布不均，仍远未达到普及（图1）。虽然在日本等发达国家，超过60%—有时甚至超过80%—的人口在遭受最近一次灾难之前已经接受了应急避难所的覆盖，但在拉丁美洲、撒哈拉以南非洲、中亚部分地区以及中东和北非的覆盖率则明显较低。加勒比地区和东亚的国家，以及程度较低的南亚是例外，显示出相对较高的应急避难所覆盖率。 在经历了上一次灾难之前已经接受过EW的人口和该国的对数GDP人均 人均GDP与爱德华兹世界学校覆盖率之间存在明显的相关性：人均GDP每增长1%，接收爱德华兹世界学校教育的 населения比重平均就增长6个百分点（表2，模型1）。当将爱德华兹世界学校覆盖率与其他社会经济指标联系起来时，也会出现类似的模式。爱德华兹世界学校覆盖率与一个综合多维贫困指数呈负相关1与人类发展指数（图4，附录）呈正相关。 然而，即使在相似的收入水平内，EW覆盖率也差异很大，如图1所示，这表明人均GDP只是众多因素中的一个。事实上，人均GDP仅解释了EWS覆盖率变化的17%，如表2，模型1中的调整R²所示。2 国家级的其它因素也会影响预警覆盖率。我们的分析表明，一个国家在过去10年中每多经历一次灾害，与收到早期预警的人口比例增加0.001个百分点相关（表2，模型2）。这表明 受灾风险较