《指导意见》出台，加持PPP存量项目顺利建设及高效运营

公用二部|王思颖|010-67413435 2025年8月26日 2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函【2025】84号，以下简称“《指导意见》”），旨在解决过去大量已落地PPP项目在长期建设和运营过程中出现的各种问题，保障在建项目顺利建设，推动已运营项目平稳运行。《指导意见》的出台，对地方政府、社会资本方、金融机构、基础设施和公共服务领域都将产生积极影响，这一指导性文件为存量PPP项目提供了清晰的规范路径，但在具体实施中可能仍需面对一些潜在挑战。 一、政策背景 政府和社会资本合作（PPP模式）发展十余年来，各地运用PPP模式在交通运输、市政工程、片区开发、生态环保、水利建设等领域实施了一大批项目，已形成超10万亿元的存量规模，在基础设施建设与公共服务领域发挥了重要作用。但随着经济环境变化、地方财政承压、城投融资趋严和地方化债要求推进，PPP存量项目普遍面临政府付费不及时、融资受阻、项目推进缓慢和绩效差等困境，特别是目前约七成PPP存量项目已经进入运营期，其运营情况直接关系公共服务供给质量和效率。《指导意见》的出台，正是为了系统性应对这些挑战，为PPP存量项目提供清晰的规范路径。 二、《指导意见》核心内容 《指导意见》主要围绕“在建项目分类分级处置、已运营项目规范运行、融资支持、财政资金支持和组织保障与风险管理”五大方面展开，提出压实责任、规范操作、加强监管、保障履约核心目标要求，确保PPP存量项目全生命周期管理规范、透明、高效，实现公共利益最大化。 三、《指导意见》对各参与方和利益群体的影响与意义 1、地方政府 对地方政府而言，《指导意见》为推进缓慢或停摆的项目提供了“压缩规模”、“优化标准”、“专项债支持”等政策工具，有助于地方政府盘活存量资产。《指导意见》鼓励政府方要与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期限，利于地方政府节约支出、短期集中的支付压力分摊到更长的期限中，平滑财政支出压力；同时提出对应收费暂未收费的项目，地方政府可在充分论证基础上履行必要程序后实施收费，可进一步减轻财政压力。《指导意见》进一步厘清了政府在项目中的监督职责和履约义务，减少了因角色不清导致的越位、缺位问题，特别是将PPP存量项目中政府支出责任按规定纳入预算管理，利于防范隐性债务风险。 2、社会资本方 对社会资本方而言，一是《指导意见》强调“按合同办事”，严禁政府方擅自违约毁约，为社会资本提供了稳定的政策预期和法治保障，增强了长期投资的信心。二是对于那些长期受困于应收账款问题的建筑企业和运营公司，《指导意 见》带来了回收资金的希望，其中要求的依法履约、按效付费以及专项债资金的支持，有助于改善社会资本方现金流。 3、金融机构 对金融机构而言，首先，存量项目的规范运作和风险化解，直接降低了金融机构（作为项目主要债权人）的贷款违约风险，《指导意见》要求依法合规积极支持融资，并提供了降息、展期、调整还款计划等市场化风险化解手段的指引，降低了资产质量恶化的风险。其次，《指导意见》使存量项目的运营状况、政府支付义务、风险分担机制更加透明和可预测，为金融机构评估项目价值、提供融资或投资提供了更清晰的依据。再次，高质量、有稳定现金流的存量PPP项目资产，是资产证券化（ABS）、公募REITs等金融产品的理想底层资产，为金融机构带来了新的业务增长点。 4、公共服务与社会公众 对公共服务与社会公众而言，通过规范存量项目的建设和运营，有助于保障基础设施和公共服务的稳定性和质量，最终受益的是社会公众。 四、总结 本次《指导意见》为超十万亿的存量PPP项目提供了全面的规范化处理方案，体现了“问题导向、分类施策、降本增效”的原则，有助于保障公共服务供给，对防范化解地方债务风险、促进基础设施投资可持续发展具有重要意义。但在具体实施中可能仍需面对一些潜在挑战。 1、财政资金支持方面，首先，专项债额度有限且竞争激烈，用于PPP项目必须符合投向领域要求，并需确保项目自身收益能覆盖本息，这对一些自身收益不足的项目提出了更高要求，其次，将拖欠的支付责任按规定纳入预算，对部分财力紧张的地方政府构成较大压力。 2、降本增效方面，政府、社会资本和金融机构之间就调整项目投资回报率、资金折现率、还款计划、降低利率、展期等方面的协商，各方利益的平衡可能需要一个过程。 3、政策落地细则差异方面，政策效果可能因各地的财力状况、治理能力和项目具体情况而存在差异，需要强有力的督导和配套细则确保政策落地，减少项目处置的不确定性。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。