《指导意见》出台，加持PPP存量项目顺利建设及高效运营

核心观点与政策解读

国务院办公厅发布的《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函【2025】84号）旨在解决PPP存量项目面临的长期建设与运营困境，保障在建项目顺利完工，推动已运营项目平稳高效运行。政策背景是PPP模式发展十余年来已形成超10万亿元存量规模，但普遍面临政府付费不及时、融资受阻、项目推进缓慢和绩效差等问题，尤其约七成项目已进入运营期。

《指导意见》核心内容

政策围绕五大方面展开：

1. 在建项目分类分级处置：
   • 接近完工项目：加快进度，及时验收。
   • 推进缓慢项目：论证内容，压缩规模，优化标准；政府与社会资本方及时足额缴纳资本金。
   • 未开工项目：原则上不再采用PPP模式实施。
2. 已运营项目规范运行：
   • 依法履约：政府支出责任纳入预算，按绩效付费。
   • 降本增效：鼓励协商降低利率、调整回报率、延长合作期限。
   • 强化监管：加强绩效评价和中期评估，挖掘收费潜力。
3. 融资支持：
   • 金融机构：市场化、法治化评估，依法合规支持融资，不得要求地方政府承诺文件。
4. 财政资金支持：
   • 专项债券：允许用于符合条件的在建和已运营项目（处理社会资本垫付成本）。
   • 预算管理：运营补贴等支出纳入预算，不得挪用。
5. 组织保障与风险管理：
   • 地方政府负总责，分类施策。
   • 行业主管部门统筹指导技术标准。
   • 项目实施机构加强资产管理。
   • 防范合同纠纷和逃废债，规范项目移交。

对各参与方的影响

1. 地方政府：
   • 获得政策工具盘活存量资产（如压缩规模、专项债支持）。
   • 通过协商调整回报率、延长合作期限平滑财政压力。
   • 明确监督职责，防范隐性债务风险。
2. 社会资本方：
   • 获得稳定的政策预期和法治保障（按合同办事）。
   • 应收账款问题有望通过依法履约、专项债支持缓解。
3. 金融机构：
   • 降低贷款违约风险，获得市场化风险化解指引。
   • 存量项目透明化提升融资评估准确性。
   • 高质量项目成为资产证券化、公募REITs的理想底层资产。
4. 公共服务与社会公众：
   • 保障基础设施和公共服务的稳定性与质量。

潜在挑战

1. 财政资金支持：
   • 专项债额度有限，竞争激烈，对收益不足项目要求高。
   • 地方政府纳入预算的支付责任压力较大。
2. 降本增效：
   • 利益平衡（政府、社会资本、金融机构）需协商过程。
3. 政策落地：
   • 地方差异可能导致效果不一，需强力督导和细则保障。

研究结论

《指导意见》为超10万亿元PPP存量项目提供全面规范化方案，体现“问题导向、分类施策、降本增效”原则，对保障公共服务供给、防范地方债务风险、促进基础设施投资可持续发展意义重大。但实施中需关注财政压力、利益平衡及政策落地差异等挑战。