国办84号文解读：规范PPP存量项目建设运营，地方债支持项目中的政府支出

邮箱：research@fecr.com.cn 规范PPP存量项目建设运营，地方债支持项目中的政府支出——国办84号文解读 摘要 8月16日，国务院办公厅公布转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号，下称“84号文”）的通知，规范PPP存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益。 相关研究报告： 随着既往PPP模式发展与政策变化，地方积累了大规模的存量PPP项目。截至2023年2月，PPP总入库项目达到1.4万，总投资规模约20.9亿元。西部地区与东部地区集中了更多、更大规模的PPP项目。可行性缺口补助项目与政府付费项目的总投资额合计占比达到87%，两类项目均涉及政府支出责任。2024-2053年全国政府支出责任14.24万亿，其中2024-2033年全国政府支出责任共8.31万亿元。存量项目存在政策要求不明晰、政府方欠款垫款频发，超概问题严重等问题。 1.《强化地方政府专项债管理，会计处理新规压实偿还责任》，2025.9.16 84号文坚持问题导向，针对在建项目与运营项目实践中存在的困难与问题，做出了政策回应。针对在建项目融资难的问题，要求金融机构积极支持在建项目融资，不得无故停贷，且不得要求地方政府出具承诺或证明文件。针对运营项目，要求地方政府依法履约，将支出责任纳入预算管理，以解决地方政府拖欠项目费用问题；鼓励地方政府、金融机构、社会资本方通过平等协商，降低贷款利率与项目投资回报率。84号文开辟了地方债支持PPP项目中政府支出的通道，允许地方政府可运用一般债、专项债资金支持在建项目，运用专项债资金处理社会资本方垫付建设成本的问题。可以推测当前地方政府将主要运用特殊新增专项债资金，来解决社会资本垫款的问题。这一措施有助于推动地方隐性债务显性化，防范地方债务风险。而将一般债、专项债资金投入PPP项目还需进一步明确路径与操作细则。可以推测，一般债将应用于非经营性项目，而专项债由于对项目收益有一定要求，或将支持有稳定现金流的准经营性项目。结合相关政策管理规定，专项债作资本金不能应用于PPP项目。 总的来看，84号文开始自上而下落实至地方，并结合地方实践探索建立更为完善的政策机制。政策将引领PPP存量项目更重视项目质量与实际效能，项目融资更加规范透明，项目履约更有保障。这将有助于修复市场信心，吸引社会资本参与PPP项目建设，推动存量项目发展。但政策落地的过程中也将面临以下两点问题。一是地方财政实力存在差异，积累存量PPP项目较多的西部省份或仍缺乏充足的财政资源支持存量PPP项目。二是多方协商降低“双率”的过程中，不同利益方可能难以达成一致，合同纠纷或导致存量项目推进困难。 8月16日，国务院办公厅公布转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》的通知（国办函〔2025〕84号，下称“84号文”），规范政府和社会资本合作（PPP）存量项目建设和运营，提升项目运行质量效益。本文将从PPP的发展历程出发，深入分析84号文新规的关键政策措施，探讨新规的政策影响。 一、PPP模式发展历程 从定义来看，根据2014年国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，涉及能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等诸多领域。 从分类来看，PPP项目可以分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目。经营性项目是指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目。此类项目往往采取特许经营模式实施，对应的回报机制为“使用者付费”，即由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，社会资本实现回款。准经营性项目则是指经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目。此类项目对应的回报机制多为“可行性缺口补助”，因使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。非经营性项目是指缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目。其对应的“政府付费”机制是指政府直接付费购买公共产品和服务，付费依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等。 从发展历程来看，自2014年财政部正式发文推广PPP模式，引导和鼓励社会资本通过PPP模式参与相关领域的公共产品和服务供给。PPP模式由此进入了快速发展阶段，PPP项目数量和投资总额快速攀升。但在快速发展的过程中，PPP模式出现了项目质量参差不齐、异化为政府举债渠道导致隐性债务累积等问题。 2017年起，财政部加强对PPP项目的监管，大规模清理PPP项目库.后续政策重点关注新增隐性债务的风险，PPP项目数量与投资规模的增速有所放缓。2023年2月，因审计发现大量问题，PPP项目被叫停，财政部PPP中心项目库暂停项目入库，重点清理、整改存量项目。 2023年10月5日，财政部和发改委下发了《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》，要求存量PPP项目展开审计整改，严查违法违规行为，已运营项目要严格履约，在建项目全面规范，未开工项目从严处置。2023年11月，财政部针对新项目建立了PPP新机制，要求PPP模式聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，并优先选择民营企业参与。 2024年多地政府开始摸底存量PPP项目，并探索存量PPP项目的规范管理，提出保障在建项目顺利实施，鼓励金融机构继续提供融资支持；对运营期项目，可与社会资本友好协商，重新签订合同。2025年5月，国家发改委发布《政府和社会资本合作（PPP）新机制项目审核把关要点（2025年版）》，在项目准入条件、特许经营方案审核、财政风险防控、全流程监管要求等多方面提出更高要求，强化针对PPP新项目的全生命周期监管。 从存量PPP项目来看，截至2023年2月，PPP总入库项目达到1.4万，总投资规模约20.9亿元。按区域划分，从入库项目数来看，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区分别占比29.82%、28.97%、35.34%、5.65%；从入库项目投资规模来看，东部地区、中部地区、西部地区、东北地区分别占比30.22%、23.41%、41.16%、5.08%；整体来看，西部地区与东部地区集中了更多、更大规模的PPP项目。按经营方式分，总入库项目中约78%使用BOT模式，即建造—运营—移交，使用其他经营方式的项目数量较少。BOT模式下，政府部门通过特许权授权私营企业 投资、融资、建设及运营基础设施，私营企业在特许期内通过收费回收成本并盈利，待特许期满后需将项目无偿移交给政府。按回报机制分，可行性缺口补助项目总投资额高达67%，政府付费项目总投资额占比约20%，使用者付费项目投资额仅占13%，其中可行性缺口补助与政府付费两类项目均涉及政府支出责任。根据财政部PPP综合信息平台2023年2月数据，2024-2053年全国政府支出责任14.24万亿，其中2024-2033年全国政府支出责任共8.31万亿元。2024年PPP项目的政府支出责任为8419亿元，2026年达到年度支出峰值9027亿元，后逐年减少。 总体来看，存量PPP项目存在三点问题：一是存量项目的政策要求尚未从地方层面上升至中央层面，各项政策要求尚未明晰，金融机构与社会资本对存量PPP项目持谨慎态度，部分项目因融资问题面临停摆风险。二是存量PPP项目商业化、市场化程度不高，多采用政府付费与可行性缺口补贴的形式，政府对此负有支出责任。而近几年土地市场降温，地方政府土地出让收入也随之大幅下降，政府方履约压力加大，部分地方政府存在延迟竣工验收、拖延绩效评价的问题，部分则形成欠款或垫款。三是存量PPP项目超概问题频发，政府与社会资本为控制项目成本将初步设计概算做低，导致后期项目资金短缺，影响项目建设进程，同时也加重地方政府财政压力。 二、PPP存量项目新政要点 84号文强调坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范PPP存量项目建设和运营，支持提升公共服务和民生保障水平。84号文从保障在建项目顺利建设、推动已运营项目平稳运行、强化政策支持、加强组织保障等四个方面着手，提出十三条具体措施。下文将就部分要点进行分析点评。 （一）在建项目：分类推进实施，保障融资需求 针对存量在建项目，84号文明确规定“2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施”。结合《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理意见》的有关规定，可以明确存量在建项目包括以下两类，一是2023年2月清理核查前的存量在建项目，二是2023年2月清理核查前已完成招标采购程序并于2024年底前开工的项目。 针对存量在建项目建设缓慢甚至停工的问题，84号文要求分类分级推进实施，分三类进行处置：（1）优先实施具有一定收益的项目，持续保障项目建成完工。（2）对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营。（3）对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准、调整配套建设内容等，减少不必要建设成本。政策同时关注超概问题与出资问题，要求在建项目原则上不得超出已核定概算总投资，政府方、社会资本方要及时足额缴纳项目资本金。 针对存量在建项目融资难的问题，84号文要求保障合理融资需求。金融机构应当积极支持在建项目融资，对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款；对未签订贷款协议的项目，要在充分尽职调查基础上，合理确定信贷条件。此外，政策特别提及优化信贷审批流程，不得无故终止，不得要求地方政府或相关部门出具承诺或证明文件。此项规定意在避免地方政府或者相关部门为PPP项目提供隐性担保，严防新增隐性债务。 对于在建项目，84号文关注的要点是保障其顺利建成完工，及时发挥前期投入效益。2024年底前还没有开工的项目，原则上不再采取PPP存量项目模式实施；确有必要开工的，可采取其他模式实施。 （二）运营项目：政府依法履约，推动降本增效 根据财政部答记者问，约有七成PPP存量项目已经进入运营期。对于运营项目，84号文重点关注项目回款、项目运营监管、项目运营成本以及项目移交等四个方面的问题，以推动其平稳运行。 针对地方政府拖欠PPP项目费用问题，84号文要求地方政府对已运营项目要按合同依法履约，将政府支出责任按规定纳入预算管理；要按绩效结果及时付费，不得以拖延竣工验收时间、延迟绩效评价等方式拖欠付费。经认定涉及拖欠企业账款的，要按照国家有关规定及时妥善解决。近期，政府高度重视拖欠企业账款问题，不断健全全拖欠企业账款清偿的法律法规体系和司法机制，尤其关注政府投资项目；同时，专项债已经运用于解决拖欠企业账款，其中涉及PPP项目；制度逐步健全与财政资金到位将推动地方政府依法履约、按效付费。 针对PPP项目运营成本问题，84号文强调降本增效、节约优先。鼓励支持社会资本方、金融机构、政府方平等沟通、互惠让利，科学优化PPP存量项目实施内容、合作期限、融资利率、收益指标等要素，共同降低项目运营成本，提高公共服务供给效率，实现持续稳健运营。一方面，社会资本方要开源节流，通过创新运营模式、引入先进技术、改进管理手段，合理压减运营成本；通过灵活采取拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产等多种方式，有效提高项目效益。另一方面，政策鼓励多方开展协商，金融机构与社会资本方平等协商，采取包括但不限于调整还款计划、降低利率、展期等方式，以优化融资结构；政府方与社会资本方平等协商，合理调整项目投资回报率、资金折现率等指标，适当延长合作期