韩国政策在特朗普与中国时代的转变：广泛技术创新而不是出口导向

韩国政策在特朗普与中国时代的转变：广泛技术创新而不是出口导向 【译者按】今年5月，美国信息技术与创新基金会发布《韩国政策在特朗普与中国时代的转变：广泛技术创新而不是出口导向》。报告称，韩国凭借出口导向型增长模式成为工业强国，但随着全球贸易规则变化等结构性问题加剧，该模式正面临巨大挑战。报告提出实施规模中立政策、推动全行业数字化、重建劳动力市场、改革支持体系等建议，以实现从出口导向到基础广泛、以生产率为导向的增长转型。赛迪智库信息化与软件产业、科技与标准研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】韩国大中小企业经济失衡 1.引言 韩国凭借出口导向型模式成为工业强国，培育出半导体等领域的世界级企业，该模式曾长期有效。如今美国转向战略保护主义，中国成为强劲竞争对手，全球市场分化，韩国核心产业竞争加剧，仅靠出口难维优势。韩国经济依赖大规模制造业，非制造业生产率低，形成“双速经济”。中小企业占企业总数99.9%、提供81%就业，但其制造业生产率不足大企业一半，服务业不足40%；2013-2022年，制造业生产率增长19%，服务业仅增6%，且服务业吸纳超70%劳动力；大企业优质岗位仅占13.9%，远低于美国的57.6%，导致提前退休、青年潜力埋没、生育率创新低等问题。韩国超1600项中小企业支持计划加剧企业分散，阻碍整合与创新；70%以上研发支出集中于制造业，技术难向服务业等扩散，中小企业数字化率低。韩国是OECD中老龄化最快、生育率最低的国家，退休年龄早，退休人员和大学生数量超经济吸纳能力，优质岗位短缺加剧失衡。因此，韩国需从分散、出口主导模式，转向以创新扩散、中小企业规模化、全行业数字化转型为核心的生产率导向增长战略。 2、诊断韩国的生产率差距：双速经济 韩国领跑世界前沿科技的背后“双速经济”已然浮现。在这 种经济模式下，大中小企业增长趋势同步放缓。在特朗普2.0时代实现增上，韩国需直面制约经济发展的内部失衡问题。 （一）大型企业与中小企业：规模、结构与生存 韩国经济严重失衡：生产率低下的中小企业占企业总数99.9%、吸纳81%劳动力，过去十年就业愈发向小企业集中，2020年65.5%劳动者就职于50人以下企业，比例居31个经合组织国家之首。尽管中小企业占经济主导地位，但生产率仅为大型企业的约三分之一，低于经合组织国家二分之一的平均水平，且差距持续扩大。 韩国中小企业的就业份额在经合组织成员国中居首，其生产率仅约为大型企业的三分之一，并且，大型企业的劳动生产率一直高于中小企业，且二者差距还在持续扩大（见图1）。 在韩国制造业，中小企业劳动生产率通常不足大型企业的50%，部分行业甚至低于40%，这一差距远超多数发达经济体。尤其在电子产业、化工和机械等构成韩国产业生态根基的高价值行业，中小企业虽吸纳大量就业，表现却持续落后于大型企业。图3数据显示，多数细分行业的这一差距比制造业整体更大。 服务业的生产率差距更为显著（见图4）。2013年至2023年，大型服务企业的生产率增长了21%，而同行业中小企业的生产率却下降了3%，前者生产率是后者的两倍以上。 （二）制造业与服务业：差距日益扩大 韩国虽是制造业大国，半导体、汽车和钢铁等产业是其出口竞争力的核心，但经济存在根本性失衡。2023年，服务业已占总增加值的62.3%、吸纳71.2%的就业，但其生产率长期偏低。2013-2022年，制造业劳动生产率增长19%，服务业仅增长6%，差距持续扩大，且制造业增速是服务业的三到一倍（图5）。2022年 按 美 国 购 买 力 平 价 计 算 ， 制 造 业 劳 动 生 产 率 为 每 名 工 人154,555美元，服务业为76,280美元，前者是后者的两倍多，差距达103%。 近年来，韩国制造业与服务业的生产率比率已超200%，行业细分数据揭示了系统性挑战（图6）。2013-2023年，多个基础 服务行业生产率大幅下滑：公用事业降41%、建筑业降31%、技术服务降21%、废物管理降19%、房地产降17%、信息通信降15%，主要社会和消费服务业也存在生产率持平或负增长的情况。经合组织数据印证了这一趋势，韩国农林渔生产率在其主要经济体中始终最低，且自2015年以来持续下降（图7）。 相比之下，金融和保险服务业的生产率水平与经合组织的中位数基本一致（图8）。这些差距反映了各行各业中大型企业与中小企业之间更广泛的技术鸿沟，通常生产率越高，数字化应用程度和规模也越大。 生产率最低的农业、建筑业和房地产业，虽为劳动密集型且对基建和住房重要，但其停滞源于流程创新投资不足、自动化应用有限及企业碎片化。韩国宽带和5G表现突出，但其ICT相关服务生产率降15%，反映出数字经济过度依赖硬件，软件和服务层面生产率增长慢、应用不足。此外，商业设施管理（-5%）、其他个人服务（-5%）、批发零售（-4%）、教育（-2%）、卫生和社会福利（-1%）等就业密集但生产率低的行业也陷入停滞。 韩国制造业仍是经济支柱，过去十年生产率稳步提升13%，尤其在ICT硬件、汽车和先进材料领域，彰显其在高资本、出口驱动型工业生产中的比较优势。但制造业就业占比持续萎缩：据韩国统计局2025年3月数据，其就业人数占总就业（2859万人） 的比例从去年同期15.89%降至15.39%，为2013年有可比数据以来最低（当时为17.23%）。这一变化既反映劳动力市场向服务业转型，也体现制造业生产率提升由自动化推动。 （三）中小企业和服务业大到不能倒，但生产率太低 问题的关键不仅在于服务业生产率偏低，更在于它如今吸纳了韩国大多数劳动力。尽管服务业发展表现滞后，却在就业市场中占据主导地位。 韩国服务业就业率高但生产率低，批发零售、运输、住宿餐饮等低生产率行业就业占比28%，高于经合组织25%的平均水平。中小企业的大量就业也集中在这些领域，2017年新成立中小企业56%的岗位分布在贸易、运输、住宿餐饮等行业，与多数经合组织经济体一致。当前，韩国中小企业和服务业持续拖累整体生产率，制造业也受影响。 （四）劳动力市场表现和社会影响 即便韩国解决了企业和行业效率问题，劳动力市场仍有深层结构性挑战：产业结构失衡，中小企业主导而大企业规模有限，制约优质岗位创造。韩国开发研究院数据显示，2021年韩国仅13.9%的就业岗位来自大企业，在32个经合组织国家中最低，不足其平均水平（32.2%）的一半，远低于美国（57.6%）、德国（41.1%） 和日本（40.9%）。大企业就业往往劳动条件更优：2023年数据显示，微型企业（5-9人）工人工资仅为大企业（300人以上）的54%，中型企业（100-299人）为71%；育儿假等福利差距类似，大企业覆盖率95.1%，中型88.4%，小型仅71.9%。 劳动力市场失衡不仅是经济问题，更影响人口与社会：稳定高薪工作短缺导致提前退休加剧，年长劳动者被迫从事低生产率个体经营，高学历青年潜力被低质量岗位埋没，还使韩国生育率全球最低。经合组织数据显示，韩国实际退休年龄在发达经济体中最早，结合人口危机已难以为继；而生育率低，部分因年轻工人缺乏有保障、家庭友好型就业。韩国高等教育率虽高，但受教育程度与工作质量关联度在经合组织中最弱，31%学位持有者认为学历高于工作所需，2019年超49%毕业生从事无需大学教育的工作，是经合组织平均水平的两倍多，且学习领域与职业岗位几乎无关，造成人才利用不足、技能错配，浪费教育投资。韩国中 小企业面临“三重困境”：吸纳大量就业却生产率低、数字一体化弱。这种“双速”经济难支撑长期增长，在地缘政治不确定性加剧下，弥合差距是经济与国家发展的当务之急。 3.为什么韩国的模式陷入停滞：结构性与政策性障碍 韩国凭借专注出口、以大型制造业为核心向价值链上游攀升的战略崛起为工业强国。但此成功掩盖了深层次结构失衡，这是政策有意选择的结果。当前政策强化了顶层的二元经济，而监管金融生态抑制其余部分转型。核心障碍：一是过多分散的中小企业使国家生产率低；二是国家创新战略未能刺激基础广泛的创新。 （一）鼓励企业维持小规模、低效率的政策架构 中小企业占韩国企业总数的99.9%，占就业人数的81%。但这并非经济健康或纯市场结果。《大韩民国宪法》规定国家需扶持和保护中小企业，然政策长期侧重保护而非扶持。此架构未提高生产率或助力企业成长，反使低效、低工资的小公司长期存续。体系未推动企业规模化与竞争力提升，加剧低效问题，令微型企业无限期存活。韩国企业贷款过度倾向小型企业（无论业绩），公共贷款担保使其免受市场约束。2003-2009年研究显示，此类政策对盈利无实质影响，甚至在某些情况下降低销售增长率。 1、各行业之间的支持往往多余且过度 中小企业的结构性弱点是政策造成的。韩国中小企业政策长期重生存轻扩张，通过大量保护措施和补贴维持企业运转而非提升绩效。需主动迎接创造性破坏以恢复经济平衡。具体表现：各行业机构实施超1600项中小企业计划；强制商业银行将45%贷款增量分配中小企业（地区银行60%）；信贷担保及税收优惠普遍但鲜少挂钩生产率提升。 从2014年到2023年，中小企业计划的数量大幅增加，中央 一级的计划增加到530个，地区一级的计划增加到1116个，近年来每年的总支出超过3500亿韩元。 贷款担保也稳步扩大，进一步使企业免受市场约束，不让“僵尸”企业消亡。 2、保护小企业免受市场力量影响的法规 监管机构和法规致力于加强对小企业经济的市场保护。监管机构通过两项制度加强小企业保护：2011年《促进大中小企业相生合作》实施“中小企业适合行业”制度，限制大型企业进入面包店、自助洗衣店、课外辅导等民生行业（有效期三年且可延长）；2018年“民生支持产业保护制度”禁止大型企业至少五年内进入豆腐、发酵酱、烘焙食品制造及书店行业。这些制度初衷维护竞 争，实际阻碍增长：企业为享福利维持小规模；合并扩张受阻；低效问题持续未纠正。政府扶持政策未缩小差距反加深差距。企业脱离中小企业身份极罕见：2002-2012年仅696家脱离；2018年仅96家晋升中型企业（89家因销售额下降退回）；2014年以来仅5家晋升大型企业。绝大多数企业维持小规模、分散经营且依赖公共支持 与经合组织多数同行不同，韩国公平贸易委员会将保护促进中小企业作为政策方向。其管理强化中小企业作用的监管框架，包括：《分包公平交易法》授权监管延迟付款、胁迫性交易及盗用专有信息行为；《促进大中小企业相生合作》规定通过大中小企业合作解决两极分化实现共同增长。 韩国公平贸易委员会推动《平台公平竞争促进法》及《垄断规制和公平交易法》的《部分修正案法案》，体现其拓展数字市场职能、保护小型参与者的意图。两项提案对大型平台设相同义务（禁止自我参考、限制搭售及类欧盟《数字市场法》的数据分离条款），将中小企业保护嵌入平台监管。其执法实践凸显保护决心：2024年6月对Coupang操纵搜索算法行为处超1400亿韩元罚款；同步调查谷歌捆绑YouTube音乐行为。 这些制度本为限制财阀主导地位，却导致企业规模受限、创新受抑、生产率动力削弱，将企业困于受保护低利润行业，加剧 市场碎片化。大量小公司促进竞争的观点错误——垄断对立面非分散化。政策框架无意鼓励个体户维持低生产率业务（因税收减免、劳动法豁免、增值税门槛及低利润服务培训），促使选择稳定非增长。这些政策影响国家经济，中小企业低效拖累整体生产率（含大型企业），经合组织数据显示韩国多数行业劳动生产率比美国低20%-30%，推高出口企业成本削弱全球竞争力。 简而言之，韩国面临的生产率挑战并非缺乏创新和规模，而是创新成果难以扩散。该国的数字和创新生态系统呈层级化且相对封闭。服务业和中小企业与研发渠道脱节，只能维持基本生存。 （二）韩国中小企业往往缺乏技术能力 1、低价值创业传统与高科技服务业的人才缺口 韩国中小企业规模扩张的核心障碍源于产业与创业生态结构：过高比例的企业创建集中于低附加值服务业（零售、食品、住宿），