越南：高绩效经济的公共投资（英）2025

关于公共投资、国家预算、采购、公共资产和公共债务管理法的修正案 本文档对越南公共投资管理(PIM)体系进行了全面分析，并提出了战略性建议，以使该体系更好地满足该国的发展需求。 这份笔记的准备工作是Quyen Hoang Vu、Marc Robinson、Dung Viet Do和Phuong Anh Nguyen核心团队的协作成果，并得到了Anand Rajaram、Chiara Odetta Rogate、Dorsati Madani、Guo Li、Kalesh Kumar、Kien Trung Tran、Ha Thi Thanh Nguyen、Halla Maher Qaddumi、Hang Diem Nguyen、Huong Thi Lan Tran、James Anderson、Jay-Hyung Kim、Jorge Martinez、Lars Jessen、Mai Thi Phuong Tran、Marc Forni、Phuong Hoang Ai Nguyen、Sean Michaels、Serdar Yilmaz、Simon Groom、Son Duy Nguyen、Tu Anh Vu Thanh、Tuan Minh Le、Tung Duc Pho和Zayra Romo（按字母顺序）的贡献。 它在与计划与投资部、财政部和交通部；岘港市和胡志明市计划与投资部、财政部；中央经济委员会；国家议会财政和预算委员会；研究湄公河三角洲地区的学者；越南商会和工业会以及越南物流商会；以及许多从事公共和联系投资问题的世界银行同事的讨论中，显著受益。 总体指导由世界银行管理层提供，包括Mariam J. Sherman（部门主任）、Kathleen A. Whimp（运营经理）以及Andrea Coppola（首席经济学家和项目负责人）为越南、柬埔寨和老挝人民民主共和国提供；以及Institutions全球部门的实践经理Alma Kanani和Oleksii Balabushko（东亚和大洋洲地区）。                 越南：为高性能经济提供公共投资 世界银行关于公共投资、国家预算、采购、公共资产和公共债务管理法律修正的政策备忘录 内容 执行摘要 主文本 1. 公共投资在越南未来发展中的作用8 公共投资与越南的发展需求8有较大空间提高投资效率12 18 2. 越南公共投资管理系统 一个官僚式的PIM系统18由于项目筛选不足导致的入厂质量低19僵化的选择和预算流程21项目执行效率低下，监控不足和事后评估不充分23采购流程中的弱点24公共资产管理不足25 3. 区域投资和联系计划面临的障碍 资本支出的日益分散化及配置效率联接投资的法律和制度障碍 2729 344. 无偿援助与优惠贷款管理 35363839ODA/CF规划与优先排序的不明确策略和方法项目准备和实施都存在复杂的监管环境利用创新融资工具方面的僵化在ODA/CF中需要一种新的方法 5. 2024年公共投资法修订 40 制度化试点政策和机制40去中心化和委托以消除执行延迟41项目准备和优先级的质量提升41中短期及年度投资计划42关于ODA/CF管理的新章节42 6. 战略建议 提高投资配置效率的措施44提升投资生产力和运营效率的措施46增强制度体系的其他基础方面47更战略性地和高效地利用ODA/CF48 附件50 附件1。世界银行对《修订公共投资法（草案）》（2024年9月）的评论50附件2. 投资支出和经常性支出的次优分类和匹配 52 附件3. 财政和投资决策中的绿色和气候因素56附件4. 各级政府和各国有效投资的良好实践及案例 59 附件5. 水安全国家公共投资计划(PIP)建议书61 参考文献63 执行摘要 公共投资在越南的经济和社会发展中发挥了，并且在未来将继续发挥，至关重要的作用。越南政府在过去的几十年中在改善该国的基础设施方面取得了重大进展。 然而，认识到过去的成功不应阻止我们寻求做得更好。本文的分析表明，越南公民从公共投资中获得的性价比存在显著提升空间。通过更好地将投资资源配置与发展优先事项相一致——即提高“配置效率”——可以显著提高性价比。它也可以通过打击过度的项目成本和延误——即通过提高“运营效率”——来提升。 需要采取行动提高公共投资的配置效率和运营效率，反映了一系列影响越南当前公共投资管理的挑战，包括项目优先排序薄弱、由于项目筛选不足导致入口质量低、选择和预算过程不灵活、项目实施效率低下以及监测和事后评估不足。这些挑战因区域投资和联系计划存在的主要障碍而加剧，并且由于ODA/优惠融资管理过程的过度复杂性而恶化。 近期对《公共投资法》（PIL）的修订有助于解决近年来出现的一些实际问题，例如跨区域项目的法律框架不完善以及价格水平变动对CAT-A项目门槛的影响。然而，这些对PIL的修订只是“速胜”之举，并未解决公共投资管理面临的最根本问题。有必要进行进一步、更根本的改革，以确保公共投资为越南的未来发展做出最大可能贡献。 越南未来公共投资管理改革应旨在确保： • 国家和跨区域投资需求被赋予更高的优先级，包括通过任何必要的跨政府财政关系体系的重新配置来调整投资支出。 •预算管理和投资规划完全集成。 • 投资项目建议书应在提交政府审批之前准备。 • 政府投资项目审查和审批程序得到加强，以便更好地拒绝低优先级和准备不足的项目提案，并鼓励机构更好地做好项目准备工作。 •项目实施应更好地进行监控，并在严重偏离轨道时及时进行干预。 • 开展更系统的项目完工后评估，以确保从中吸取过去的教训，从而有助于改进未来的公共投资管理。 本文就为达成这些目标所需的实际行动作出了大量详细建议。其中，以下几点尤为重要： •确保在决定将项目纳入中期投资计划（MTIP）之前，项目建议书得到更好的准备。提高项目建议书在关键决策点的“入口质量”是必要的，以减少项目建议书由于准备不足而产生的执行延误和成本超支。为了提高项目建议书的质量，需要为项目准备提供更多时间，并为准备工作提供更好的资金支持。对于国家重点工程项目，特别是高价值的大型基础设施项目（例如高铁），需要加强提前准备支持。中期投资计划将正式确定执行期间项目所需的预算资金。为确保后续中期投资计划的可负担性，可以设定一个提前准备的总初步投资额度的门槛，以及在需要进一步优先排序时，可以设定分配选择的标准。 •开发一个基于与国家最高优先级密切相关的项目群体的全新、更聚焦的公共投资计划（PIP）模式。这些项目应从中央政府的定向和有条件转移支付资金中拨付，并可能获得省级政府的配套资金。它们特别有助于作为投资计划和相关项目的载体，这些计划和相关项目专注于三个国家安全议程——水、能源和粮食安全（有关拟议的国家级水安全项目的例子，请参见附件5）。 •在项目周期的更早阶段，对任何必要的土地移民进行高级规划。当一个项目需要土地征迁时，通常需要大量的前期工作来明确需要征购的土地范围，准确估算征购成本，并规划所有需要采取的行动。这项前期工作需要相当多的时间。目前，大部分这项工作都是在过于晚的时候才开始——基本上只在投资政策决策阶段之后才开始。这是导致当前项目规划和执行延误的一个重要因素。因此，建议土地征迁范围界定和成本估算的前期工作应尽可能早地开始，在IPD阶段之前。 •进一步委托以消除执行延迟。PIL 2024 在决策权的去中心化和授权方面进行了重大变化。然而，当投资计划需要调整时，由于法规将重叠的责任分配给多个参与者，可能会出现延误。为解决这个问题，建议——在投资支出总额不变的情况下——将调整年度投资计划（AIP）的权力进一步从全国人大常委会下放给总理。这将更容易确保在需要时对中期投资计划（MTIP）和 AIP进行同步调整，从而提高项目实施过程中的灵活性。 •将ODA/CF项目的开发和审批流程与其他投资项目更加紧密地对接，以形成公共投资项目的统一“流水线”。一个特有问题是目前ODA/CF项目的审批流程分为三个阶段，这些项目在进入正常的IPD和ID阶段之前，还需要经过一个额外的“项目提案”审批阶段。这导致了重大的不必要的延误，并导致将ODA/CF项目视为一个“隔离区”，其决策与其他公共投资项目决策分离。解决这一问题的方案之一是取消项目提案阶段，并使用其他工具来确保ODA/CF的适当和战略使用——特别是，通过每个中期期的ODA/CF指导框架，对哪些类型的项目适合使用ODA/CF进行更明确的政策指导，以及在中期投资计划(MTIP)内为ODA/CF项目指定预算额度。 越南公共投资在未来发展中的作用 公共投资与越南的发展需求 1.在过去的二十年间，越南政府（GoV）致力于实施多方面的社会经济发展战略以减少不平等。这在该国快速经济发展中发挥了关键作用——该国于2010年达到中等收入水平——以及所有省份极端贫困的显著减少。越南现在力争于2045年达到高收入水平。 恰当类型的公共投资能提升生产率、商业投资和增长——例如，通过改善交通连接性和提供发展人力资本所需的Educational facilities。这在许多公共基础设施起点相对较低的发展中国家尤其如此。与公共支出总体一样，为越南通过公共投资提供其所需，是支出规模和分配及运营效率的问题。 2.公共投资1是越南实现成为高收入国家的特别重要工具。The 3.根据估计，要实现到2045年成为高收入国家的目标，需要持续稳定地每年进行相当于GDP平均7.3%的公共投资。2鉴于越南的公共资本存量低于大多数上中等收入国家和高收入国家的水平（见下图1和2），需要相对较高的公共投资来促进经济发展并不令人意外。在此背景下，越南政府投资自2011年的GDP的8%下降至2023年的6.5%，令人担忧。3全球经验表明，当发展中国家处于越南的发展水平时，资本积累是最重要的驱动力（见图3和图4）。 4.应对气候变化需要增加额外的公共投资支出。越南受气候变化的影响尤为严重（见框1）。据估计，越南应对气候变化相关挑战并使绿色转型更加普遍所需的总增量融资需 求，在2022年至2040年间可能达到约7010亿美元，即每年约占GDP的6.8%。4尽管这笔支出的大部分需要由家庭和公司部门（包括国企）承担，政府也需要为增加公共基础设施的气候韧性等目的进行投资。据估计，公共投资将占这些融资需求的三分之一以上，或约占GDP的2.4%。仅提高气候韧性方面的途径就将占该金额的三分之二，因为需要大量融资来保护国家的资产和基础设施以及弱势人群。然而，越南的财政战略并未完全涵盖气候变化的适应措施，并且也未将其纳入预算资金项目的优先排序中。5 一、气候变化对越南的影响 越南是全球受气候变化和自然灾害影响最严重的10个国家之一。该国经济增长的引擎地区——如胡志明市、岘港市和芹苴市——是气候变化相关和极端天气事件的前沿阵地。例如，世界银行估计，2021年至2030年期间，岘港市将因极端天气事件每年遭受约900亿美元资产价值损失——相当于其年支出的约4.5%和地区生产总值（GRDP）的0.8%。海平面上升的威胁加剧了该国人口密集地区地面沉降的风险。由于地面沉降、海平面上升、侵蚀和盐碱化，湄公河三角洲超过1700万公民的生活和生计可能面临风险。6 越南的公共基础设施和其他非金融资产越来越多地面临气候风险，包括由极端天气事件造成的物理损害。2022年，台风和洪水对能源和交通基础设施造成的直接损失估计为4.75亿