吉尔吉斯斯坦：国有企业的财政风险

吉尔吉斯共和国：国有企业的财政风险 纳塔莉·马纽洛娃，安丁·Minh·阮，和埃尔凯姆·沙姆贝托娃 SIP/2025/083 国际货币基金组织精选问题论文由国际货币基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。该信息基于2025年5月7日完成时可用资料。本文也单独作为国际货币基金组织国家报告第25/119号 出版。 2025 Jun ©2025国际货币基金组织SIP/2025/083 国际货币基金组织专题报告中东和中亚部门 吉尔吉斯共和国：国有企业的财政风险 由NatalieManuilova、AnhDinhMinhNguyen和ErkeaimShambetova编写 由NickGigineishvili授权发行2025年6月 国际货币基金组织专题论文由国际货币基金组织工作人员准备，作为与成员国定期磋商的背景文件。该信息基于2025年5月7日完成时可用资料。本文也单独作为国际货币基金组织国家报告第25/119号出版。 摘要：吉尔吉斯共和国的国有企业（SOE）在经济中发挥着重要作用，但也带来了潜在的财政风险。本文从总体和公司层面的视角评估这些风险。在总体层面，最大国有企业的负债总额约占GDP的25%，引发了或有财政负债的担忧。基于关键财务指标——盈利能力、偿债能力和流动性——的公司层面评估证实了脆弱性，特别是在能源行业的国有大企业中，低盈利能力很大程度上反映了价格设定在成本回收水平以下。这些发现强调了加强国有企业监管、提高财务透明度以及推进改革以降低财政风险的重要性。 推荐引文：马努伊洛娃，N.，阮，A.D.M.，和沙姆别托娃，E.（2025）。吉尔吉斯共和国：国有企业带来的财政风险，国际货币基金组织精选问题文件，中东和中亚部门，SIP/2025/083。华盛顿特区：国际货币基金组织。 JEL分类号： L32，L38，H2，N70 关键词： 吉尔吉斯共和国，国有предприятия，SOE，财政风险国有企业的财务表现。 作者邮箱地址： nmanuilova@imf.org;anguyen3@imf.org;eshambetova@imf.org 精选问题论文 吉尔吉斯共和国：国有企业财政风险，吉尔吉斯共和国 吉尔吉斯共和国 由NatalieManuilova、AnhDinhMinhNguyen和ErkeaimShambetova编写1 1作者感谢尼克·吉吉涅什维利和让·范·霍特为他们的有用评论和建议，以及吉尔吉斯共和国财政部和能源部的员工的支持和有用讨论。 2025年5月7日 吉尔吉斯共和国 精选问题 由NatalieManuilova、AnhDinhMinhNguyen（均为FAD）和ErkeaimShambetova（MCD）编制。 批准通过 中东和中亚部门 目录 吉尔吉斯共和国：国有企业带来的财政风险3 A.简介3B.财政风险：总体视角4C.财政风险：企业层面分析6D.结论与建议 14 图形 1.行业分布3 2.国有企业或有负债4 3.大型国有企业的负债按行业划分 4 4.2023年资产负债率4 5.政府担保总量5 6.总负债7 7.资产回报率7 8.流动比率8 9.资产负债率8 表格 1.财政风险与财务指标6 2.选取的国有企业进行分析 _7 3.三种指标下的财务指标：流动性、偿债能力、盈利能力9 4.风险阈值10 5.吉尔吉斯斯坦国有企业健康检查 _11 6.电力行业国有企业在国际上的比较13 吉尔吉斯共和国 附件 一。全球比较15 参考文献16 2国际货币基金组织 吉尔吉斯共和国：国有企业的财政风险1 A.简介 图1.行业分布 (SOEs的数量) 9 9 32 农业ICT 能源 运输 制造其他 采矿 金融 来源：SAMSP（2024）和IMF工作人员的计算。 1.国有企业（SOE）在吉尔吉斯共和国经济中发挥着重要作用。现有82家国有企业（图1），根据其法律地位 大致分为两组：股份有限公司（上市公司），均为或多数国家所有，以及国有企业，两组所占比例大致相当。这一数字超过了经合组织51家国有企业的平均水平。最大的国有企业经营于战略和经济上重要的领域，包括能源、采矿和采石、金融和通信领域。2023年，主要国有企业的总资产占GDP的50%，其收入占GDP的15%，突显了其巨大的经济影响力（国家资产管理机构——SAMSP，2024 ）。 2.国有企业的财务稳健性可能通过不同 频道。来自国企的税收、特许权使用费和股息有助于增加政府总收入。当国企因显性贷款担保而难以偿还其债务时，政府可能会面临潜在的巨大成本。在许多情况下，与国企相关的财政风险是隐性的，即使没有合同义务，也可能对公共财政产生影响。例如，政府可能需要以补贴、转移支付或注资的形式提供支持，以确保国企的持续运营，并防止可能对整个经济产生负面影响的拖欠（鲍姆等人，2020）。 3.本文旨在揭示吉尔吉斯共和国国有企业的财政风险。首先，它基于国家从整体角度考虑与SOE相关的财政风险 保证债务、或有负债以及国有企业预算影响。其次，它使用企业层面的通过评估其财务表现来评估重要国企产生的风险的数据 (盈利能力、流动性和偿债能力)使用国际货币基金组织的国有企业健康检查工具(IMF,2021a)。该论文的章节总结并推荐政策。 2最后 1由NatalieManuilova（FAD）、AnhDinhMinhNguyen（FAD）和ErkeaimShambetova（MCD）编制。 2https://www.imf.org/en/Topics/fiscal-policies/Fiscal-Risks/Fiscal-Risks-Toolkit/Fiscal-Risks-Toolkit-SOE-HCT B.财政风险：总量视角 图2.国有企业的或有负债 （占GDP的百分比） 来源：IMF（2021b）、SAMSP（2024）以及IMF工作人员的计算。数据为2019年或最新数据。 4.国有企业的或有负债显著，因此带来潜在的财政风险。前二十大国有企业的负债总额在2022年和2023年达到国内生产总值（GDP）的25%（SAMSP,2024 ），位居中东、北非和中亚（以下简称ME&CA）国家中的中等范围（图2）。如此大规模的负债可能引发担忧，特别是如果国有企业盈利能力较低或/或其资产不足以覆盖债务。按行业划分的数据显示，截至2023年底，非金融类国有企业的负债相当于GDP的12%，其中约90%的债务集中在能源行业（图3）。虽然能源行业的总负债在2022年至2023年间减少了GDP的2%， 得益于经济增长，它们的名义值从127亿美元增长至140亿美元，增幅超过10%，主要是因为出现了巨额经营亏损。然而，一个缓解因素是这些负债中约有85%是长期债务，从而减少了短期财政压力。与此同时，2023年金融和银行领域国有企业的负债占GDP的13%，但由于其庞大的资产基础，这大大减轻了它们的财政担忧（图4 ）。 图3.大型国企按行业划分的负债 （占GDP的百分比） 图4.2023年债务比率 (百分比) 来源：SAMSP（2024）和国际货币基金组织工作人员的计算 图5.政府总库存 保证 （占GDP✁百分比） 来源：IMF（2021b）以及IMF工作人员✁计算。数据是2019年或者最新✁。 5.目前国有企业没有到期国家担保债务。吉尔吉斯共和国在其中期公共债务战略中于2007年引入了对国家担保✁暂停，后来通过预算法中✁特别条款加强了这一措施。3为了比较，在中东和拉美国家以及欧盟国家中，政府担保债务平均约为10%（见图5和Nguyen,2024）。然而，财政部向国企✁外部贷款再贷款行为实质上构成了担保。此外，一些机构如财政部担保基金和金融信用基金代表中央政府发行担保和保证。尽管金额不大，但它们具有潜力 如果在审慎✁财政监督下未管理，就会增长。 6.偿付能力风险在不同行业间有所不同，能源行业构成了一个重大问题。 资产负债率（D/A），衡量相对于资产债务负担并作为偿债能力指标，对多数行业仍保持在50%以下。运输业和采矿及采石业✁D/A比率最低（小于10%）。另一方面，能源业✁D/A比率在2023年约为97%，从2018年✁89%几乎增加了10个百分点，主要由于经营亏损，因此表明偿债能力风险较高，尤其是如果亏损持续。 7.2022-2023年，对国企✁财政支持与其对预算✁贡献相平衡。国有企业✁平均贡献占预算为GDP✁1.4%，其中（直接）税收贡献占GDP✁0.5%，股息贡献占GDP✁0.9%。这大致等于对国有企业✁直接财政支持，包括补贴（约占GDP✁0.6%）和贷款（约占GDP✁0.9%）。 8.建立国家投资基金应遵循财政纪律，以限制潜在风险。国家投资基金（NIF）于2024年11月由内阁设立，旨在提高国企公司管理✁效率并确保其长期发展。国际经验教训突显了谨慎实施✁需要，因为许多此类基金难以实现其目标（Bauer，2014）。这些挑战主要源于财务管理不足和治理框架薄弱，以及此类基金与预算过程 ✁融合不佳，这反过来又阻碍了财政纪律，导致财政风险。因此，至关重要✁是 3近期预算法✁变化可能允许政府在特定条件下发行担保。 确保国家投资基金（NIF）✁透明度和问责制，防止与特殊项目与资产管理公司（SPMSP）✁职责重叠，同时继续加强对国有企业✁监管。鉴于国家投资基金✁任务是协助国有企业吸引资金和投资，特殊项目与资产管理公司应监管国有企业✁财政风险，以防止国家投资基金产生利益冲突。对于管理控股公司而言，一致✁政策框架和财务业绩✁充分披露是关键原则，旨在降低与企业借贷、准财政活动和相关负债相关✁风险，并加强长期财政稳定。此外，避免国有企业获得优惠待遇，并维护所有企业公平竞争✁环境至关重要。 C.财政风险：企业层面分析 9.本节通过评估吉尔吉斯共和国主要国有企业✁财务健康状况，以企业层面分析财政风险，补充了整体视角 。表1描述了主要风险来源以及相关✁关键财务指标，以评估这些风险产生✁可能性。这些指标涵盖三个方面— —盈利能力、偿债能力和流动性——以识别近年来主要国有企业在整个投资组合中✁风险。具体而言，盈利指标评估一个公司运用其资产为其股东创造回报✁效率。偿付能力指标评估一个特殊目✁实体（SOE）承受意外损失✁能力、长期偿还其债务以及继续作为持续经营实体运营✁能力。最后，流动性指标反映一家公司 ✁偿付能力，以及其资产转换为现金✁便捷程度。 表1.吉尔吉斯共和国：财政风险与金融指标 财政风险SOE级别✁主要风险来源降低红利和税收 关键财务指标 盈利能力下降 更高补助    收入下降 指标更高✁成本 补贴活动✁成本更高 股权注入 增加借款     侵蚀权益✁损失 指标（负债/资产）不可持续✁高负债水平 资产核销或减值 内源性现金生成较弱（通常是） 盈利能力下降指标 恶化✁偿付能力 恶化流动性或 需求偿付能力（利息保障倍数）由于盈利能力差） 指标  实体化 营运资金管理不善 （从债务人那里收款和付款）债权人） 市场融资渠道不足在其到期时履行义务 内源性现金生成较弱（通常是） 恶化流动性或 或有负债偿付能力（利息保障倍数）由于盈利能力差）  市场融资渠道不足 在其到期时履行义务 指标 来源：IMF（2021a）。 表2.吉尔吉斯共和国：选定✁分析国有企业 A. 企业 B.         吉尔吉斯斯坦国家电网(NESK)发电站(EPS) ChakanGES 吉尔吉斯темиржолу(КТЗ)吉尔吉斯阿尔坦 吉尔吉斯斯坦石油天然气公司Kyrgyztelecom 马纳斯国际机场(MIA) 部门 能源  能源  能源运输     采矿和采石采矿和采石电信 交通 10.该分析聚焦于不同行业✁八个大型非金融国有企业。 经济。这些国有企业运作在经济✁四个战略重要部门，包括能源（3家国有企业）、交通运输（2家国有企业 ）、电信（1家国有企业）和采矿与采石（2家国有企业）（表2）