保加利亚 ： 国有企业的财政风险

保加利亚：国有企业的财政风险 Anh Dinh Minh Nguyen SIP / 2024 / 022 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年5月10日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 164号单独发布。 2024JUN IMF精选议题文件 欧洲部 保加利亚：国有企业的财政风险由Anh Dinh Minh Nguyen编写 授权由Jean - Fran ç ois Dauphin于2024年6月分发 基金组织精选问题文件由基金组织工作人员编写，作为与成员国定期磋商的背景文件。它基于2024年5月10日完成时的可用信息。本文也作为国际货币基金组织国家报告第24 / 164号单独发布。 摘要：国有企业（SOE）的经济和金融表现可能具有重要的财政影响。本研究从总体和企业层面评估了保加利亚的相关财政风险。国有企业国家担保债务水平较低，财政风险最小。但是，由于主要国有企业的盈利能力低下，其资源配置效率低下，或有负债在长期内可能成为财政关注的问题。鉴于它们在生产网络中的关键作用，它们的低效率可能会对整体经济的生产率和竞争力产生负面影响。此外，流动性和偿付能力风险在几家主要国有企业中也很明显。这些发现强调了监测和改善国有企业财务业绩的必要性。 推荐引用:Nguyen，Anh Dinh Minh (2024)保加利亚：国有企业的财政风险，华盛顿特区：国际货币基金组织，精选问题文件，SIP / 2024 / 022 选定的问题文件 保加利亚：国有企业的财政风险保加利亚 由Anh Dinh Minh Nguyen1编写 保加利亚 选定的问题 2024年5月10日 批准人欧洲部 由Anh Dinh Minh Nguyen编写 CONTENTS A.Introduction3B.聚合透视4C.企业层次分析6D.结论和建议18 Figures1. 国有企业在经济中的份额32.增加值与GDP的比率33.政府担保总存量44.国有企业或有负债55.支持国有企业的收入56a.资产回报率(ROA)86b。股本回报率（ROE）86c。详细的国有企业资产回报率86d。详细的国有企业净资产收益率87.已动用资本回报率98.员工平均成本：国有企业/私营企业比率99.员工营业收入成本910.流动比率1011.债务与资产之比1012.国家电气公司1313.国家铁路基础设施公司1314.Bulgargaz13 TABLES 1.财政风险与财务指标62.选定的国有企业进行分析73.三个指标的财务指标：流动性、偿付能力和盈利能力114.风险阈值125：COVID前评估146. COVID后评估16 参考文献 19 参考文献 保加利亚：国有企业的金融风险1 国有企业（SOE）的经济和金融表现可能具有重要的财政影响。本研究从总体和企业层面评估了保加利亚的相关财政风险。国有企业国家担保债务水平较低，财政风险最小。但是，由于主要国有企业的盈利能力低下，其资源配置效率低下，或有负债在长期内可能成为财政关注的问题。鉴于它们在生产网络中的关键作用，它们的低效率可能会对整体经济的生产率和竞争力产生负面影响。 此外，流动性和偿付能力风险在几个关键的国有企业中很明显。这些发现强调了监控和改善国有企业财务绩效的必要性。 A.Introduction 1.国有企业在保加利亚经济中发挥着重要作用 。大约有700家国有企业，即中央政府或地方政府各级拥有最低股份的公司 50.1%。2它们在能源和运输等网络行业中尤为重要。总体而言，国有企业的增加值约占GDP的5％，高于其他一些欧盟新成员国，包括匈牙利和波兰（图1和图2）。国有企业 约占总就业人数的4.1% (图1)。 2.国有企业的财务稳健性可能会通过不同的渠道影响财政结果。从国有企业获得的税收，特许权使用费和股息对政府的总收入有贡献。如果有明确的贷款担保，当国有企业难以偿还债务时，政府可能会面临潜在的巨大成本。在许多情况下，与国有企业相关的财政风险是隐含的，即使在没有合同义务的情况下也会影响公共财政。例如，政府可能会 需要提供支持，例如以补贴，转移或资本重组的形式，以确保国有企业运营的连续性，并避免其欠款对整个经济产生负面影响（Baum等，2020）。 3.本文的目的是阐明保加利亚国有企业的财政风险。首先，它根据国家担保债务、或有负债和国有企业的预算影响，从总量角度考虑国有企业的财政风险。其次，它使用公司层面的数据，通过使用IMF的国有企业健康检查工具（IMF，2021年）评估其财务业绩（盈利能力，流动性和偿付能力）来评估能源和运输部门重要国有企业的风险。论文的最后一部分总结并提出政策建议。 B.聚合透视 4.国企国家担保债务水平较小，不构成财政风险担忧。在2010 - 21年期间，国有企业的明确国家担保债务平均仅占GDP的0.5％，远低于欧盟国家的9％和其他中东欧国家GDP的3.5％的平均水平（图3A和3B）。自COVID大流行以来，整个欧洲的国家担保水平有所提高，恢复了长达十年的下降趋势，但保加利亚的下降幅度很小。具体而言，欧盟对国有企业的国家担保（占GDP的百分比）在2019 - 21年期间增加了近2个百分点，而保加利亚的相应增幅仅为0.3个百分点。 5.没有国有企业本身发行担保的汇总信息。虽然这些担保的规模可能微不足道，但缺乏信息可能是一个问题，因为国有企业发行担保不需要财政部的批准或监督（Olden等，2017）。收集和发布此类担保的数据对于确保适当监控可能的相关财政风险非常重要。 6.国有企业的或有负债虽然比其他欧盟同行要小，但对保加利亚构成了潜在风险。政府控制实体的负债总额 在2013 - 21年度，一般政府以外的分类平均约占GDP的12% (图4A)。这种相当大的负债水平可能是一个令人担忧的问题，特别是考虑到国有企业的低盈利能力(如下所述)时。从历史的角度来看，国有企业在保加利亚经济中的份额显著下降（B ö wer和Paliova，2016），多年来减少了或有负债。国有企业的重组始于20世纪90年代，当时国有企业积累了大量的亏损和欠款，其中包括大规模的一次性资本重组企业，这些企业旨在打破企业间的欠款链，导致税收欠款的积累。 7.对国有企业的财政支持一直高于其对预算的收入贡献。2017 - 19年，政府对国有企业的平均支持每年约为GDP的1.5％，包括直接财政支持（补贴，股权投资和资本转移）和间接财政支持（递延税收和豁免股息）（图5）。另一方面，2017 - 19年国有企业对预算的年度贡献约为GDP的0.2％，表明净财政支持约为占GDP的1.3%。2020年，而直接支持大幅增加，约 GDP的2.5％，以帮助国有企业应对COVID大流行的负面影响，收入贡献在2020年下降到不到0.1％，导致赤字约占GDP的2.5％。这凸显了意外的冲击如何显着导致来自国有企业的巨额财政成本。 8.高股息率支持预算，但可能对国有企业的投资，生产率和盈利能力产生负面影响。2023年预算将股息率提高到 从50％提高100％，预计将使预算收入增加6.7亿列弗（或 占GDP的0.35%）。2024年预算维持100％的股息政策，这也是2025 - 26年中期预算框架中假设的。虽然较高的股息支付率有助于暂时提高财政收入，但保持较高的股息率将减少提高生产率和盈利能力的动机。它还可以通过限制可用于投资的留存收益来削弱国有企业的投资能力。从长远来看，考虑到国有企业在生产网络中的重要作用，这可能不仅对国有企业本身而且对更广泛的经济来说都是代价高昂的战略（IMF，2020）。此外，股息政策缺乏可预测性，似乎受政府预算需求的指导。经验证据表明，这种政策不确定性会抑制企业的投资动机，从而对经济活动产生相当大的不利影响（Feradez - Villaverde等，2015）。 C.企业层次分析 9.本节通过评估保加利亚主要国有企业的财务健康状况，对企业层面的财政风险进行了分析，以补充总体观点。表1描述了风险的主要来源和相关的关键财务指标，可用于评估这些风险出现的可能性。这些指标包括三个方面— —盈利能力、偿付能力和流动性— —以识别近年来主要国有企业整个投资组合的风险。具体来说，盈利能力指标评估国有企业利用其资产为股东创造回报的效率。偿付能力指标评估国有企业承受意外损失、长期偿还债务以及持续经营的能力。最后，流动性指标分析了国有企业到期偿还流动负债的能力。这个重点不仅在于企业拥有多少现金，还在于国有企业将资产转化为现金的难易程度。表1描述了国有企业的主要风险来源和可用于评估这些风险出现的可能性的关键财务指标。 10.具体来说，分析的重点是在能源和运输两个重要经济部门中选定的15家大型国有企业。这份名单包括能源行业的8家国有企业和交通运输行业的7家国有企业（表2，另见PECA，2022年）。2015 - 21年，这15家国有企业的资产和负债总额约占所有国有企业负债和资产总额的70%。3就资产而言，有12家经过深思熟虑的国有企业也位居前15名。4因此，详细评估这些关键国有企业的财务绩效可以进一步帮助确定保加利亚国有企业部门产生的财政风险来源。 表2.用于分析的选定国有企业 能源部门运输部门 国家铁路基础设施公司(NRIC)BDZ -客运服务有限公司保加利亚空中交通服务管理局运输建设和恢复，TSVBDZ -货运服务有限公司瓦尔纳港保加利亚港口基础设施 国家电力公司(NEC)科兹洛杜伊核电计划BulgargazTPP Maritsa Iztok 2电力系统操作员保加利亚能源控股公司迷你Maritsa IztokBulgartransgaz 11.国有企业的利润低于私营企业。可以使用两种衡量公司盈利能力的方法（图6a和6b）。首先，资产回报率（ROA）衡量公司管理资产以产生利润的分配效率。2015 - 21年，这些国有企业的平均ROA很低，在- 1％和2％之间变化。这远低于私营企业10％的平均ROA。5这一差距在2022年有所缩小，国有企业的平均ROA为9%，而私营企业的平均ROA为11%，这主要是由于能源价格高而导致国家电力公司、科兹洛杜伊NPP和TPPMaritsa Izto 2的高ROA。不包括这三家国有企业的平均ROA为2%，符合历史路径。就中值而言,该间隙在样品上的6个百分点的差异处保持稳定(在图6a中)。其次，股本回报率（ROE）衡量的是企业利用股东资本创造利润的能力。国有企业的净资产收益率平均比私营企业低20个百分点(图6b)。尽管由于许多国有企业承担着支持政府目标的特定职能，因此预计国有企业部门的平均利润将低于私营部门，但保加利亚的差距尤其大。净资产收益率差距远远大于治理得分较好的国家记录的4个百分点的差距(国际货币基金组织，2020年)。这是一致的。 文献发现，政府治理不力损害了所有公司，但对国有企业产生了特别有害的影响(国际货币基金组织，2020年；鲍姆等人，2019年)。6 12.几家国有企业一直在亏损。在2015 - 22年度，约有6家国有企业平均亏损，包括TPP Maritsa Izto 2，运输建设和恢复，BDZ -客运服务，BDZ -货运服务，保加利亚港口基础设施和NRIC（图6c和6d）。电价的上涨在2021 - 22年间提高了一些国有企业的利润，特别是国家电力公司。不包括这两年，国家电力公司是2015 - 22年期间另一个亏损的国有企业。 13.国有企业较低的盈利能力与较低的资源配置效率有关。 国有企业的资本效率通常通过资本占用收益率（ROCE）来体现，ROCE是作为资本占用份额的税前经营利润或亏损。这表明股东权益和债务之和用于产生利润的效率。通过这一衡量，国有企业的效率落后于私营部门(图7)。同样，国有企业在劳动力资源配置方面的表现也较差。国有企业的平均员工成本高于私营企业，尽管差距越来越小（图8）。7此外，国有企业