宏观专题：美国的《国家紧急状态法》解析及特朗普政府关税政策影响

宏观专题 证券分析师 张浩资格编号：S0120524070001邮箱：zhanghao3＠tebon.com.cn 2025年特朗普政府利用NEA与IEEPA组合，以国家安全和贸易逆差为由，绕过国会批准程序单方面宣布紧急状态，并对中国、加拿大、墨西哥及其他主要贸易伙伴征收普遍高额关税。这一行动迅速遭遇法律挑战，美国国际贸易法庭（CIT）裁定其违宪并颁布禁令，但随后被联邦巡回上诉法院暂时中止执行。本文将全面解析美国的《国家紧急状态法》，从而了解特朗普是如何通过NEA与IEEPA组合，绕开国会实行所谓的“对等关税”政策。 研究助理 相关研究 NEA与IEEPA：美国总统紧急权力的制度化与扩张。20世纪70年代，美国国会为防止总统滥用紧急状态权力，通过了《国家紧急状态法》（NEA），设立程序性限制并规定紧急状态自动失效机制，试图加强国会监督。然而，1983年最高法院裁决及1985年后续修订反而提高了国会终止紧急状态的难度，导致紧急状态规则常态化，总统权力显著扩张。与此同时，《国际紧急经济权力法》（IEEPA）被广泛用于经济制裁和贸易管制，使总统得以单方面绕过国会在经济领域实施政策。截至2025年，美国总统共宣布90次紧急状态，其中49项仍在持续，这种机制化趋势不仅削弱了国内权力制衡，也对全球贸易和国际关系造成深远影响。 2025年特朗普政府绕开国会实施普遍关税：路径、挑战与前景。2025年特朗普政府为推行其“美国优先”的贸易政策，绕开国会，通过宣布紧急状态，引用《国家紧急状态法》（NEA）和《国际紧急经济权力法》（IEEPA），对中国、加拿大、墨西哥等多个贸易伙伴征收高额关税。但此举迅速遭遇法律挑战，美国国际贸易法庭（CIT）裁定特朗普政府的关税措施超越总统宪法权力范围，违宪无效。尽管该裁定暂被联邦巡回上诉法院暂缓执行，但我们认为特朗普政府或将坚持推进关税政策，寻求法律与政策上的迂回路径以继续实施。这场美国制度内的权力博弈，或将对全球贸易秩序带来持续的不确定性。 风险提示：1）特朗普政府上诉成功，CIT无法限制关税政策继续实行；2）美国经济复苏进程低于预期；3）特朗普与各国谈判进程低于预期 内容目录 1. NEA的诞生背景与法律架构.........................................................................................32.紧急状态规则的常态化................................................................................................33. 2025年特朗普绕过国会征收普遍关税：政策路径全解................................................44.特朗普政府受到的法律挑战.........................................................................................45.风险提示......................................................................................................................5 1.NEA的诞生背景与法律架构 1970年代的美国国会为遏制总统滥用“国家紧急状态”权力，于1976年通过《国家紧急状态法》（National Emergencies Act, NEA）。1973年，当时参议院的特别委员会发现美国长期处于多个未终止的紧急状态之下（如1933年银行业危机、1950年朝鲜战争以及为应对邮政罢工和国际收支危机而宣布的另外两个紧急状态），这些紧急状态的声明赋予总统超常的权力。为此，特别委员会在1976年建立了《国家紧急状态法》（NEA），旨在恢复国会监督并“使美国回归正常的和平时期程序”。 该法案的第一章结束了这四次紧急状态，使总统那些依赖于紧急状态的权力失效；第二章规定了程序性限制，旨在限制总统的紧急权力。要行使这些权力，总统必须正式宣布国家紧急状态，并明确其拟依据的法定条款。所有紧急状态默认在一年后自动失效，除非总统在到期前90天内通知国会续期并公告于联邦纪事。此外，NEA允许国会通过共同决议以多数票终止总统宣布的紧急状态。 NEA是“框架法”，本身不直接赋予具体经济或军事权力，而是激活其他现行联邦法律中预先授权的紧急权力。其中最重要的即1977年通过的《国际紧急经济权力法》（IEEPA）。IEEPA规定：若总统依据NEA宣布“存在源自国外的异常且非同寻常的威胁”，且该威胁“对美国的国家安全、外交政策或经济构成紧急危险”，总统即可运用IEEPA来管制或禁止金融和商业交易。具体而言，IEEPA授予总统在紧急状态下干预国际经济往来的极大权限，包括冻结海外资产、限制外汇和银行交易、管制进出口等（这实际上是对1917年《与敌贸易法》在和平时期的替代和扩展）。IEEPA要求总统在动用权力前后通知并报告国会，与许多贸易法不同是，其并不需独立机构调查或事实认定作为前提。另外，NEA和IEEPA通常结合使用。总统先根据NEA发布紧急状态声明，再引用IEEPA采取经济制裁或贸易管制等措施。 2.紧急状态规则的常态化 在20世纪70年代的改革中，国会非但没有实现限制总统紧急权利的目标，反而让紧急状态规则常态化。自NEA通过以来，宣布的国家紧急状态的次数成倍增长。当时，丘奇参议员和他的同事们认为同时宣布四次国家紧急状态令人震惊且荒谬；但到了2022年，美国人已经经历了至少40次总统紧急状态。其原因主要归咎于1983年最高法院的一项裁决，该裁决实际上削弱了国家紧急状态法终止紧急状态声明的机制。按照最初的结构，该法案允许国会通过共同决议以多数票终止总统宣布的紧急状态。但在移民局诉查达案中，法院推翻了此类立法否决权，裁定推翻行政行为的企图必须经过普通立法程序，并提交总统签署或否决。1985年，国会相应修订了NEA，从而大幅提高了国会终止紧急状态的门槛，使得总统一旦宣布紧急状态，除非国会能以三分之二多数推翻总统否决，否则难以终止。其结果是，总统享有广泛的权力，可以随心所欲地行使紧急状态权力，除非国会能够召集到足以推翻否决权的绝对多数来阻止它们。 自1977年以来，美国历任总统在超过90%的紧急状态声明中都动用了IEEPA所赋予的经济权力。例如，1979年伊朗人质危机时，卡特总统依据NEA宣布国家紧急状态，并首次动用IEEPA冻结伊朗在美资产。时至今日，IEEPA已成为美 国对外经济制裁和贸易限制的法律支柱——据统计截至2022年3月，已有67次紧急状态宣言引用IEEPA，其中37项仍在持续。NEA的年度续期机制使得某些紧急状态长期维持，例如1979年针对伊朗的紧急状态至今未解除。2025年1月20日，唐纳德·特朗普开始第二任期时，美国大约有40项有效紧急状态声明（每年按NEA要求续签）。 紧急状态机制的常态化，极大地增强了总统的行政权力，削弱了国会对行政部门的有效制衡。NEA和IEEPA的结合赋予总统广泛的单边行动能力，使行政部门能轻易绕开传统立法程序，在关键经济和贸易领域自主采取措施。 3.2025年特朗普绕过国会征收普遍关税：政策路径全解 2025年特朗普政府以重塑对外经贸关系为施政重点，试图规避国会同意程序直接对中国及其他主要贸易伙伴普遍征收高额关税。这一做法突破了传统关税制定框架（通常关税属国会财政权，或依据《1974年贸易法》第301条、《1962年贸易扩展法》第232条等特定授权由行政部门征税）。 政策路径： 首先，总统通过行政令或总统公告宣布符合“非同寻常和紧急”标准的国家安全威胁，并正式通知国会。例如，2025年4月总统致国会报告中明确称，美国货物贸易逆差已对经济和安全构成“非同寻常和紧急的威胁”，并指出其行动依据NEA和IEEPA。 随后总统签发行政命令，援引IEEPA，宣布对目标国进口商品征收附加关税，并授权相关部门落实。 具体实施上，美国贸易代表署（USTR）等政策机构会同国务院、财政部、商务部、国土安全部等评估措施。 在具体制裁案例中，特朗普于2025年1月20日发布行政令，宣告美国南部边境出现紧急状态并动用国防力量。紧接着2025年2月1日，他又先后发布三份行政令，将原南部边境紧急状态的范围扩大到应对外部毒品和非法移民威胁，并依据NEA/IEEPA对加拿大、墨西哥和中国进口商品征收关税：加拿大商品关税加征25%、墨西哥商品加征25%、中国商品加征10%。4月2日，又发布行政令14257，将美国与世界各国的贸易不平衡定义为紧急威胁，依据IEEPA对所有主要贸易伙伴进口商品征收互惠性关税。所有这些行政令都明确援引了NEA和IEEPA，并按照法定程序向国会发出通知。 4.特朗普政府受到的法律挑战 2025年5月28日，美国国际贸易法庭（CIT）在合议庭判决中认为，这些基于IEEPA的关税超越了《宪法》赋予总统的权力范围并违法。判决指出，征收关税是国会的立法权，IEEPA并未明示授权总统进行如此范围的加税，其宽泛解释将违背立法本意；紧急状态仅仅是便利总统手段的口号，不能推翻宪制下的分权制衡。CIT因此宣告特朗普政府针对加拿大、墨西哥、中国及全球贸易逆差的关税命令违宪无效，并下达永久禁令，命令政府10日内撤销相关征税措施。判决中还强调，这些“贩毒关税”与所宣称的“紧急威胁”并无真正关联，就连法院也认 为贸易逆差问题应通过其他明确法律途径处理。 特朗普政府对这一败诉结果反应强烈。白宫在判决数分钟后即宣布将上诉至联邦巡回上诉法院，并考虑进一步上诉到最高法院。5月29日CAFC短暂中止了CIT的禁令执行，维持关税措施生效，等待上诉审理。但法庭已明确，政府须证明IEEPA足以作为关税授权的合法依据。 我们认为，所谓的“对等关税”政策作为特朗普实现其“MAGA”愿景的重要一环，特朗普并不会轻易放弃。特朗普的经济顾问哈塞特公开表示即使上诉失利，白宫仍有还有其他法律工具继续推进关税议程。美国政府可以通过缩小关税对象范围、调整关税时限，或依赖《1974年贸易法》第122和338条等现有条款，将关税诉诸“国际收支平衡”或“国家安全”名义，以变通使用IEEPA权力。在理论上，这条思路并不陌生：尼克松便曾引用贸易失衡作为征收关税的紧急理由，美国最高法院在Yoshida案中确认总统可在紧急状态下调控进口以平衡收支。特朗普团队显然也可以继承了这一逻辑，将贸易赤字与国家安全挂钩，继续推动其关税政策的实施。 5.风险提示 1）特朗普政府上诉成功，CIT无法限制关税政策继续实行2）美国经济复苏进程低于预期3）特朗普与各国谈判进程低于预期 信息披露 分析师与研究助理简介 分析师声明 本人具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格，以勤勉的职业态度，独立、客观地出具本报告。本报告所采用的数据和信息均来自市场公开信息，本人不保证该等信息的准确性或完整性。分析逻辑基于作者的职业理解，清晰准确地反映了作者的研究观点，结论不受任何第三方的授意或影响，特此声明。 法律声明 本报告仅供德邦证券股份有限公司（以下简称“本公司”）的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户。在任何情况下，本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议。在任何情况下，本公司不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任。 本报告所载的资料、意见及推测仅反映本公司于发布本报告当日的判断，本报告所指的证券或投资标的的价格、价值及投资收入可能会波动。在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及推测不一致的报告。 市场有风险，投资需谨慎。本报告所载的信息、材料及结论只提供特定客户作参考，不构成投资建议，也没有考虑到个别客户特殊的投资