巴拉圭国家经济备忘录：从内陆到机遇之地：执行摘要

执行摘要i. 过去十年来经济增长放缓，阻碍了减贫和改善包容性的更快进展。巴拉圭在21世纪初的大部分时间里经历的高速GDP增长趋势，在接下来的十年中有所减速。2002年至2012年间，经济增长的平均年率为4.5%，2013年至2019年间，经济增长的平均年率为3.3%，然后2019年至2022年间，平均每年增长1.1%。2反映新冠疫情和反复干旱的影响。虽然经济增长减少了贫困和不平等，但自2013年以来，由于经济增长放缓，进展速度也放缓了。根据世界银行估计，2002年至2013年间，巴拉圭人生活在每天6.85美元的国际贫困线以下的比例下降了28.4个百分点，而2013年至2022年之间的这一降幅仅为3.4个百分点。这部分是由于私营部门正式就业创造的速度较慢，以及正式就业创造3在公共部门作为财政整顿努力的结果。公共部门继续代表巴拉圭正规就业的四分之一。也就是说，在过去十年中，私营部门没有创造足够的优质就业——即具有充分保护和正式部门福利的工作——以吸收更大的劳动力。因此，几乎三分之二的巴拉圭人在非正式工作。巴拉圭拥有巨大的经济潜力。凭借丰富的自然资源、年轻的人口以及稳定的宏观经济环境，巴拉圭似乎已经准备好成功。在过去的二十年里，巴拉圭的增长战略包括审慎和可预测的宏观经济和财政政策、相对开放的贸易和投资体制，以及对企业和工人的低税收负担。这些特点，加上本地产林被转变为作物和牧场，推动了巴拉圭成为全球最大的大豆和牛肉出口国之一。2002年至2013年间，国际商品价格的繁荣、总体有利的天气模式以及高全球需求支撑了这些出口的增长。这些因素也促进了巴拉圭服务业的扩张，因为可支配收入和非贸易商品的需求增加了。1巴拉圭政府演示，2023年8月。2这些数据指的是2015年人均GDP在美元不变价值下的复合年增长率（CAGR），使用了世界银行的数据。3包括退休和养老金体系做出贡献的工资劳动者和已注册的独立劳动者统一纳税人登记(RUC)，或税号登记。实现巴拉圭的全部潜力需要一种增长战略，该战略由强大的公共机构支持，这些机构促进其自然资源的有效和可持续利用。巴拉圭拥有肥沃的土地和两条水道，其水力发电量目前超过其消耗量，因此巴拉圭渴望成为一个“绿色、盈利和可预测的投资目的地”。1确实，如果巴拉圭继续提升其公共机构的质量，坚持法治，更有效地利用其自然资源，并将这些资源租金投资于人力资本和基础设施建设，那么它就能加速向高收入经济转型。然而，该国面临需要在未来几年制定的增长战略中加以解决的重要挑战。这些挑战是： —2— —3—为了应对这些挑战，巴拉圭的增长战略可以从以下三种方式发展：巴拉圭为什么需要提高生产力？3. 以更可持续的方式管理其自然资源，提高农业部门的效率和竞争力，并转向对自然资源依赖程度较低的增长来源。2. 提高对外部冲击的抵御能力，如极端天气事件和商品价格波动，这些影响自然资源。第一次产业（包括畜牧业、林业、渔业、采矿业）、农业工业、电力和天然气的总和。使用BCP数据，计算2019年至2022年的平均值。参见第 18 页的表 7。1. 提升生产力增长，创造更多提供充分工人保护和社会保障福利的良好质量就业岗位。这对于巴拉圭充分利用人口红利至关重要。iii. 增长模式依赖于自然资源开发。在2010年至2020年期间，巴拉圭是失去最多原生森林覆盖率的十大国家之一（FAO 2020)5在世界范围内。如果农业的扩张继续像最近那样以相同的高强度和速度进行，巴拉圭在本世纪末将接近这种模式的物理极限，这可能对农业出口增长的步伐和持久性构成威胁（从而对整体增长构成威胁）。对自然资源的依赖也带来了长期风险，因为根据世界银行预测（2023年），气候变化预计会导致作物减产。此外，随着全球对更可持续生产的需求增长，特别是来自为这类产品支付溢价的发达经济体，该国面临着失去竞争力的风险。ii. 该国的产业结构容易受到外部冲击的影响。由于巴拉圭对自然资源的高度依赖，而自然资源直接占到了产出的三分之一和出口的80%，4经济容易受到影响商品价格和产量的冲击。尽管巴拉圭的增长现在比过去波动性小，但它在过去十年中仍然比拉丁美洲和加勒比地区（LAC）国家平均水平波动性高出一倍（以增长的标准差衡量）。这种高波动性对整体增长速度和减贫进程有影响。2022年，极端贫困和不平等暂时增加，因为干旱引发的衰退和通货膨胀（超过巴拉圭中央银行基准利率4%）不平等地影响了穷人。如果巴拉圭在过去二十年里在支持生产力提升的资本上投入更多，其经济本可以增长得更快。2002年，随着巴拉圭正在走出动荡的经济和政治时期，其资本-产出比比预期高12%，因为经济中的现有资本没有得到充分利用。在宏观经济政策改革导致资本利用改善后，全要素生产率增长和整体GDP增长也随之提升。然而，这些增长在2013年被耗尽，资本过剩转变为短缺，因为投资水平未能跟上。即使公共和私人投资在2013-2019年期间实际上有所提升，90%的 45 —4—‘创造性破坏’是指新的举措、创新和技术进步使一些现有产品、企业和行业过时，并用新的活动来取代它们，这些新活动推动生产力和经济增长。这个概念由约瑟夫·熊彼特在他的著作中提出。资本主义、社会主义与民主, 发表于 1942 年。这种投资增长都投入了结构（建筑物），而不是像机器和运输设备这样的生产性资产。因此，自2013年以来，全要素生产率增长实际上为零，拖累了整体GDP增长。消除企业进入市场、竞争和创新的障碍有助于提高生产力。对世界银行2017年企业调查的分析表明，在巴拉圭，最productive（正式）的企业比最non-productive（正式）的企业productive了近八倍——这一差距比大多数其他拉美和加勒比国家更大。一些限制企业生产力增长的因素是：(i)繁琐的破产制度这导致许多无生产力的企业 linger 并 interrupt 了“创造性破坏”的过程6通常将资源重定向至新的、更具生产力的企业；(ii)注册正式公司的官僚程序在2020年改革之前，这可能是解释巴拉圭人均收入水平下，新正式公司创建率低于预期的一个因素；以及 (iii) 巴拉圭公司能力上的不足创新，使用技术，并有效管理资源，这已经抑制了大多数公司成为区域和全球竞争者的能力。私营部门的生产率对创造更多高质量的就业岗位至关重要。虽然关于巴拉圭企业的数据很少，但2017年世界银行企业调查中正式企业的数据显示，巴拉圭制造业和服务业的企业生产率低于几个其他拉美和加勒比国家的同行。由于巴拉圭生产率最高的企业支付的工资是最低生产率企业的三倍，提高企业层面的生产率需要成为优先事项，以创造更多更好的就业岗位。事实上，高水平的非正规性与低生产率增长密切相关，使得寻找高质量正式就业更加困难。在调查中，非正规企业主2023年3月，国际能源署与世界银行, 70%的人表示他们是因为难以找到或维持薪酬性工作而开始创业的。在正式企业家中，这一比例也是45%。提高生产力，特别是在制造业和服务业领域，将有利于经济多元化以及创造更多高质量的就业岗位。与其他上中等收入国家相比，2002年至2013年间，巴拉圭农业劳动生产率增长超过了制造业和服务业。这 partly 是因为 在这一时期，农业部门之外 的 劳动力需求来自现有产能的更好利用。自2013年起，由于缺乏对生产能力的新的投资，生产力提升放缓。过去十年中，劳动力从初级农业向制造业和服务业——这些领域往往创造更多正规且工资更高的就业岗位——的转移也减缓了。企业将竞争和融资困难视为商业扩张的主要制约因素。世界银行2017年采访的中型企业样本中，非正规企业竞争和腐败等制度因素是增长的主要障碍。竞争也经常被2023年采访的INE和世界银行的小微企业列为增长的主要制约因素。生产力最低 6 —5—•加强企业的营商环境快速高效地进入和退出市场. 虽然 已经 取得了 降低 公司 注册 的 成本 和 时间 的进展， 但是 对 的 分析2023年国际能源署和世界银行对非正规和正规企业的调查表明了通过更好地针对可能实现正规化的企业，来提升简化方案采纳率的机会。此外，需要实施法律改革，以现代化破产程序，从而促进非生产性企业退出经济，使得生产性资本能够迅速重新配置到具有更大增长潜力的企业。7指政府为促进和维护市场竞争而适用的法律、措施和规章制度的集合。这包括促进市场准入、防止反竞争的合并与收购以及规范价格卡特尔行为的措施。多种公共干预措施可以支持规模更大、更具活力的私营部门。一些例子包括：这些努力需要进行精心设计和精准定位，以确保支持私营部门政策的成本不会超过其带来的效益。这一点在涉及旨在提高规范化程度的政策时尤其如此，根据INE-世界银行的调查，很少有非正规企业会这样做。定期收集更多更好的企业数据，并利用这些数据通过循证政策持续改进支持企业的努力，可以帮助巴拉圭找到提升私营部门生产率的最具成本效益的方法。这些数据还有助于政府根据企业的需求调整项目和政策。总的来说，巴拉圭可以专注于促进更多高生产率企业的创建和增长，而不是力求正规化所有企业和工人。•促进市场准入通过简化进出口法规，提高信息对交易者的可访问性和准确性，以及加强出口促进计划。•持续改善制度环境，通过更好地执行竞争政策7和知识产权为确保公平竞争环境。•改进为企业提供融资渠道，尤其是在启动阶段，因为它是一个关键的形式决定因素。此类行动包括动产抵押担保法案（该法案已取得进展，但尚未颁布）、简化企业贷款的文件要求，以及制定法律框架和信用基础设施，以促进为中小型企业提供更多创新产品和服务。公司，无论其正规与否，倾向于更多地抱怨竞争。这表明需要提高公司能力以及制度质量，包括更好地保护知识产权。获取资金是中小型公司面临的另一个主要制约因素，这表明需要改革与信贷基础设施、可用金融服务范围相关的制度，以及减少信贷在规模和部门间的扭曲。•评估和调整现有的项目产品。构建企业家的能力,包括创新和采用新技术。这将使一些程序的设计得到改进,以确保它们有助于提高企业生产力和盈利能力,从而创造更多高质量的就业岗位。 —6巴拉圭为什么要建设更具韧性的经济？作为一个内陆国，提升服务出口也将有助于巴拉圭经济的多元化。为此，巴拉圭需要：(i)弥补人力资本和基础设施赤字；(ii)促进服务贸易和投资的健康和灵活的监管环境；(iii)执行竞争政策，特别是在电力、水和电信等关键网络产业。尽管取得了进展，但仍需继续发展数字技能，提高固定宽带普及率，并加强数据保护政策。此外，在支付系统和数据保护等数字服务关键“促进因素”的立法方面存在差距，需要解决以促进数字贸易。虽然巴拉圭可以利用(生态)旅游业来促进地方经济增长和就业创造，但该行业受到基础设施、技能差距以及缺乏明确价值主张的限制。8世界银行利用2003年至2021年间的季度MEF和BCP数据进行的计量经济分析，涉及税收收入（因变量）、隐含价格以及农业增加值及其废弃物（自变量）。9成立于2000年，免税加工区制度鼓励外国公司在加工/组装前，以免税制度进口中间产品到巴拉圭，并再出口。免税加工区公司除在国内增值1%的关税外，免缴所有税收。参见PwC（2017）.鉴于经济多元化需要时间，加强现有缓冲机制以减轻外部冲击的影响至关重要。巴拉圭的财政规则一直是宏观稳定的关键支柱，但需要对其进行审查，以确保它在中期支持更高水平的公共投资。例如，正如2020年一项修订财政规则的立法提案中提出的，将稳定基金与财政规则相结合，有助于更好地平滑像许多其他拉美和加勒比国家一样，巴拉圭的增长一直很不稳定。尽管其宏观经济和财政状况良好，经济结构转型也取得了进展，但与自然资源相关的部门——农业、农产品加工、电力和水——仍然直接占到了总产出的三分之一和直接出口的80%。因此，增长高度依赖于影响自然资源的因素，例如国际商品价格和极端天气事件。此类外部冲击代价高昂：据世界银行分析，由于干旱，农作物产量的预期损失平均每年高达5亿美元，相当于2022年GDP的1.2%。当这些事件发生时，对于占生产主体的小农来说，后果非常严重。这也对公共财政产生了重大影响，因为世界银行估计，税收收入的波动中有67%