《协同实现森林修复的多重效益：中国政策法规体系的现状与挑战》

报告撰写团队 北京大学｜窦毓敏、华方圆 绿色和平｜宋筱、潘文婧、王克文、吴浩、张安琪、李朝、朱伟望技术与法律支持：赵蕊、马倩儒 报告评审专家组 李晟（北京大学）、陈晓倩（北京林业大学）、王伟（中国环境科学研究院）、周璋（中国林业科学院）、孟广涛（云南省林业和草原科学院） 致谢 团队感谢以下专家在研究过程中给予的建议与支持 吕植（北京大学）、吴凯杰（北京大学）、申小莉（中国科学院植物研究所）、陶胜利（北京大学） 执行摘要1 录 目 01引言3 02素材与方法5 2.1政策文件收集6 2.2评估框架设计7 2.3评估方法和步骤11 2.4数据分析11 03结果13 3.1政策制定的趋势、模式和亮点14 3.2基于评估框架的政策分析结果16 3.3现有政策体系对森林修复多重效益实现的保障19 3.4现有政策体系协调实现森林修复多重效益的潜力20 3.5针对各效益特定方面的政策实践特征22 04讨论25 4.1关键发现26 4.1.1政策体系扩展与治理结构变化26 4.1.2政策体系对多重效益的覆盖特征26 4.1.3多重效益协同的政策潜能26 4.1.4子文件集对各效益特定治理需求的响应27 4.2研究局限27 05政策建议28 5.1填补关键政策空缺29 5.2强化生物多样性保护的政策工具29 5.3提升对于生态产品公平分配的重视29 5.4加强对发挥森林修复精神文化支持效益的政策关注29 5.5优化跨部门协同治理机制29 参考文献30 执行 1协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战 摘要 中国云南热带次生林 ©Greenpeace/KerenYang 协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战2 森林作为全球陆地生物多样性的重要载体，其修复工作对维持生态平衡和人类福祉至关重要。然而，当前森林修复实践常因政策体系的不足可能导致森林修复实践无法达到预期效果甚至偏离目标，例如过度偏向经济树种导致人工林单一化，或忽视生态系统整体性造成修复成效不佳。中国作为生物多样性丰富的大国，其森林治理政策法规（下文或称“政策”）体系具有独特的研究价值，但现有研究缺乏对其系统性分析。为此，本研究创新性地构建了“效益-方面-需求-行动手段”评估框架，基于森林多重效益的实践需求，全面分析中国森林修复政策体系的演变特征、需求回应程度及多重效益协调机制，旨在为政策优化提供科学依据。 研究发现，中国森林修复政策体系在过去十年间呈现显著发展。自2014年起，政策颁布 速度明显加快，年均产出稳定在10项以上，多部门联合制定文件的趋势也日益增强，反映出治理模式从“条块分割”向“协同共治”的转型。然而，政策覆盖存在明显不均衡：广义生态内容和林产品供给效益受到高度关注，分别覆盖67%和42%的文件，而精神文化支持效益则长期被忽视。更值得注意的是，一些关键需求如“避免有害林相置换”和“非森林生态系统置换”在政策中几乎未被提及，可能对修复成效产生深远影响。 在多重效益协同方面，研究揭示了积极的政策潜力。75%的文件运用了具有多重效益潜力的行动手段，其中《森林法》等高位阶文件表现尤为突出，通过多样化的治理工具展现了整体性思维。例如，“提高森林覆盖率”和“系统化保护与修复”等行动手段在50份以上文件中得到体现，为协同实现生态、气候和水土保持效益提供了可能。然而，文化服务与林产品供给效益因其特定性，难以通过其他行动延伸覆盖，亟需针对性政策支持。 针对生物多样性保护、水土保持等具体领域，政策响应呈现出差异化特征。在生物多样性方面，外来物种防控和野生动物保护得到较好覆盖，但栖息地破碎化治理仍过度依赖建立生态廊道，缺乏更大尺度的整体保护规划。水土保持政策则展现出反思与进步，强调“以水定林”原则，体现了对水资源承载力的科学考量。这些发现为政策优化提供了明确方向。 基于研究结果，报告提出以下关键建议：首先，亟需填补“避免有害林相置换”等政策空白，可通过负面清单和科学评估机制，防止生态功能退化，同时，扭转“绿即是好”的观念误区。其次，应强化生物多样性保护工具，扩大修复规划尺度，提升生态廊道实施标准。第三，随着林业碳汇等各种生态产品兴起，需建立公平的收益分配机制，确保本地社区受益。此外，应通过社区参与和传统知识整合，提升文化效益的政策地位。最后，需进一步优化跨部门协同机制，在政策制定阶段化解目标冲突，为高效执行创造条件。 本研究系统揭示了中国森林修复政策体系的特征与潜力，研究成果可为构建更具科学性、包容性和可持续性的森林修复政策体系提供参考，同时，也可以为其他国家和地区的森林治理提供参考。未来研究可结合地方政策差异和实地效果评估，进一步推动政策落地与多重效益的协同实现。 4 3 协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战 协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战 引言1 森林生态系统是全球陆地生物多样性的重要载体，并为人类提供关键的生态系统服务。在土地资源紧缺、气候危机和生物多样性危机并存的当下，森林修复作为维持生物多样性、提升生态系统功能的关键手段备受关注。然而，当前森林恢复实践常因政策设计缺陷而偏离目标，例如过度偏向经济用途树种导致人工林单一化，或选址不当破坏原生生态系统，甚至因管护缺失导致森林恢复失败。这些问题不仅削弱森林的多重效益，还可能加剧生态退化。 中国作为生物多样性丰富的大国（megadiversecountries）之一[1]，其森林治理政策体系具有独特的研究价值。一方面，中国的森林生态系统类型多样，展现出显著的地域差异和生物多样性特征；另一方面，政府在公共事务中具有强大的主导地位，这使得国家层面的政策法规对森林修复的统筹至关重要。然而，现有研究缺乏对该政策体系全景特征的系统性分析，尤其缺乏基于生态学视角对森林修复相关政策完备性的评估。本研究通过构建“实践需求-政策响应”评估框架，分析中国森林修复政策的演变特征、需求回应程度及多重效益协调机制，旨在填补上述研究空白，并为政策优化提供科学依据。 本研究围绕中国以政府治理为主导的森林修复，针对中央层级制定发布的与森林修复设计、实施和评价相关的政策法规文件集合（下文或简称“政策”），分析其对森林修复多重效益协调实现提供的助力与保障情况。森林修复（forestrestoration）涉及多种有助于森林恢复健康状态的行动，包括限制人为干扰的程度和范围、控制入侵物种、保持林木多样性、将森林成分和结构恢复到更自然的状态、再造林、以及修剪或清除与树木竞争的灌木丛等[2]。森林修复对多重效益（multifunctionality）的协调实现有赖于通过系统性干预使森林同时发挥生态、社会与经济等多重功能：包括对生物多样性的支撑、水土和气候等环境服务的改善、木材等林产品的可持续供给、以及对人类精神文化需求的满足[3-5]。在实践层面，森林修复对多重效益的协调实现强调通过多目标协同管理，构建具有复合功能的森林生态系统。 随着中国公共治理信息公开的不断发展，针对特定议题的综合性系统性政策研究开始具备数据素材上的技术可行性，同时，本研究凝聚了多位具有生态学和林学相关教育背景并长期从事生态修复相关议题研究或实践的学者和从业人员，为政策文本分析提供了专业判断和生态学视角。 本研究收集了具较强代表性的中国中央层级政策文本集合，搭建了着眼于森林修复的社会-生态系统理论综合评估框架，并开展了全景式文本分析，使用质性研究与定量分析相结合的混合方法，描绘了中国森林修复政策体系的特征与演变趋势，揭示了该政策体系对森林修复实践中需求的响应情况，并创新性地挖掘了现有政策体系在森林多重效益协调实现上的治理模式、侧重和取舍，为推动中国森林修复实现多重效益指出了政策完善路径，也可以为其他国家和地区的森林生态治理提供参考。 5 6 协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战 构成研究素材的政策文件全文文本经系统搜索获取 协同实现森林修复的多重效益中国政策法规体系的现状与挑战 2.1政策文件收集 素材2 与方法 自政策数据库和主管部门网站，通过文本提取生成用作分析的数据集。针对数据集的分析结合多种方法，涵盖基本统计描述、探索性分析和推论分析三个阶段。 经过初步近自然化改造的撂荒桉树纯林 ©Greenpeace/KerenYang 政策文件全文文本主要通过系统检索威科先行法律信息库[6]和北大法宝法律法规数据库[7]获取。团队通过 3组与森林修复相关的关键词（图2），对1999年1月至2024年5月间，中央层级最新修订或颁布、现行有效的法律法规进行了全文检索。同时，针对参与森林治理的主要部委（国家林业和草原局、自然资源部、国家发展与改革委员会、生态环境部），在其官方网站的政策公开栏目使用上述关键词进行检索。两方面检索结果合并形成最初文件集合。 团队继而依照如下标准，由3位成员独立判断最初文件集合中的各文件是否应被纳入正式的政策文件集；异议结果由3组成员讨论达成一致取舍决定： 1.文件需为法律、行政法规、部门规章等文件性质；司法解释、典型案例、技术指南、规程、细则、督察文件、临时通知类或针对一过性事件的文件、手续流程和审批管理性质的文件等不予收录； 2.文件内容需与森林修复的规划、实施、评价直接相关；只与城市森林/绿地相关的文件不予收录； 3.文件内容需针对中央层级的森林治理（全国或跨流域的区域尺度）； 4.检索获得的文件如有更新迭代情况，仅收录最新版本的文件； 经由人工筛选并保留的文件，组成了本研究使用的正式政策文件集（下或简称“文件集”）。团队对文件集中各文件的基本信息予以记录，包括标题、效力层级、制定机关、发布和生效日期、原文链接等（具体数据结构参见表S1）。 图2.数据检索流程 7 协同实现森林修复的多重效益 2.2评估框架设计 中国政策法规体系的现状与挑战 协同实现森林修复的多重效益 表1:从各方面保障实现森林修复多重效益的需求清单 中国政策法规体系的现状与挑战 8 森林效益 方面 需求 参考资料 生物多样性保护 保证现有的森林总面积不减少 限制森林被占用 提升已占用土地的利用效率 [13,14] 限制森林（林分尺度）减少直接扰动生物多样性保护功能退化减少扰动的连带影响 避免有害林相置换 [15,16] 从景观尺度上提升森林的促进森林恢复生物多样性保护功能优化空间布局 [17,18] [19-22] 提升森林（林分尺度）的生物多样性保护功能 对森林进行经营管理 [20-23] 其他特定方面 限制和扭转栖息地破碎化 [23-29] 避免非森林生态系统的置换 与专家讨论决定 限制野生动植物采捕 [24] 预防物种入侵 [25] 其他 水土保持 保证现有的森林总面积不减少 限制森林被占用 提升已占用土地的利用效率 [13,14] 限制森林（林分尺度）水土保持功能退化 减少直接扰动 减少扰动的连带影响避免有害林相置换 [15,16] 从景观尺度上提升森林的促进森林恢复水土保持功能优化空间布局 [17,18] 森林作为复杂的社会-生态系统（SocialEcologicalSystem,SES），其提供的生态系统服务为多重效益森林修复的效益界定提供了理论基础[8,9]。在本研究的评估框架构建过程中，我们将森林生态系统服务的分类作为多重效益森林修复的效益划分依据，认为森林修复产生的多重效益可系统性地体现为五大类别：生物多样性保护（支持服务）、气候变化应对（调节服务）、水土保持（调节服务）、林产品供给（供给服务）以及人类精神文化支持（文化服务）[10,11]。除以上五大效益外，同时增设广义生态内容1。 参考FAO提出的促进森林可持续发挥多重效益的途径[12]——遏制毁林与森林退化、恢复退化生态系统和发展可持续价值链——研究针对每一类森林效益分别延伸搭建了评估框架的第二层级，即促进该效益发挥的若干“方面”，并进一步以各个方面为出发点、以SES理论为依据，在第三层级尝试对治理“需求”进行穷举。 以“气候变化应对”效益为例