加强乌兹别克斯坦城市的财务可持续性

加强乌兹别克斯坦城市的金融可持续性 2025年4月 亚洲开发银行 加强乌兹别克斯坦城市的金融可持续性 2025年4月 亚洲开发银行 知识共享署名3.0国际组织许可协议(CCBY3.0IGO) ©2025亚太开发银行6ADB路曼谷隆市，1550马尼拉大都会，菲律宾电话+63286324444；传真+63286362444www.adb.org 版权所有。2025年出版。 isbn978-92-9277-270-3（印刷版）；978-92-9277-271-0（pdf）；978-92-9277-272-7（电子 书）出版序号tcs250130-2doi:http://dx.doi.org/10.22617/tcs250130-2 本文所表达的观点属于作者本人，并不一定反映亚洲开发银行（ADB）及其理事会或其所代表的政府的观点和政策。 亚洲开发银行不对本出版物中包含的数据的准确性做任何保证，也不对使用这些数据产生任何后果负责。提及特定公司或制造商的产品并不意味着亚洲开发银行优先认可或推荐它们，而不是未提及的其他同类产品。 通过在本文件中对任何特定领土或地理区域作出指定或提及，亚洲开发银行不打算对任何领土或地区的法律或其他地位作出任何判断。 本出版物根据创意共享署名3.0国际组织许可协议（CCBY3.0IGO）提供https://creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo/。使用本出版物内容即表示您同意受该许可协议条款的约束。关于署名、翻译、改编和许可，请阅读https://www.adb.org/terms-use#openaccess中的规定和使用条款。 本知识共享许可协议不适用于本出版物中的非ADB版权材料。如果材料来源于其他来源，请联系该来源的版权所有者或出版者以获取复制许可。ADB不对您使用材料产生的任何索赔负责。 如果你对内容有任何疑问或意见，或者希望获得用于这些条款范围之外的目的的版权许可，或使用ADB标志的许可，请联系pubsmarketing@adb.org。 关于亚行出版物勘误表可在http://www.adb.org/publications/corrigenda查找。 注意：在此出版物中，“$”指代美元。封面设计：CleoneBaradas。 内容 表、图和框iv 致谢缩略语货币等值术语表vi 执行摘要 七 七七八 引言1 乌兹别克斯坦的城市化和城市挑战1 研究战略背景3 报告的目标和结构4 多级治理与城市发展5 行政权力下放5 城市行政管理任务的功能划分7 城市行政机关在城市发展中的作用9 结论16 财政关系与地方财政17 地方收入地方支出地方债务试17 点城市财政模式结论21 25 26 32 地方公共财政管理系统质量与自治33 预算可靠性34 公共财政透明化34 资产管理与负债管理36 基于政策的财政战略和预算36 预算执行的可预测性与控制37 会计与报告39 外部审查和审计40 结论42 结论与建议43 附录 1预算章程中的支出分配48 2共享税和地方税，202154 3试点城市的公共支出与财务问责评级56 表格、图表和框 表 1国际比较所选国家的关键特征4 2市政自主权6 3城市行政管理职能7 4按行业划分的投资项目，2021年11 5城市行政区划范围内的土地所有权13 6公共部门和私营部门在公用事业发展中的作用15 7区域与市级政府税收分成安排，2021年预算法19 8城市行政机关财政自主权19 9各级政府在2015-2019年公共支出中的占比23 102021年市政支出功能分配2411市政管理支出，2021年25 12市政当局的法律框架和债务实践26 13吉扎克市合并收入和支出，2017-202027 14希瓦市汇总收入和支出，2018–202028 15哈瓦斯特区合并收入与支出，2017–202030 16选定城市预算可信度结果34 17部分城市预算透明度35 18部分城市资产与负债管理实践36 19部分城市政策预算实践37 20某些城市预算执行控制实践38 21乌兹别克斯坦城市行政资产负债表示例39 22部分城市会计与报告实务40 23部分城市外部审查与审计实践41 24增强城市政府作用的三个可能途径总结45在城市发展 图示 1乌兹别克斯坦的城市和城镇2 2下级政府支出功能组合10 32018年税收收入占国内生产总值百分比21 4地方政府支出占国内生产总值和一般政府比例21支出，2011-2019 表格、图表和框v 5非中央政府支出占一般政府支出的百分比22 6三个试点城市按功能分类的支出，2020财年237乌兹别克斯坦非国家支出经济分类，201924 8达查克市支出，2018–202028 9希瓦市支出，2018-202030 10哈瓦斯特区支出，2018–202031 11公共支出的七大支柱和财政问责制33 箱子 1预算代码2021基于的城市管理经济发展职责9 2三个试点城市2021年城市开发投资项目规划123市政社会影响力贷款：荷兰案例47 致谢 增强乌兹别克斯坦城市的财政可持续性分析乌兹别克斯坦的地方财政体系。它重点关注参与综合城市发展项目的四个试点城市中的三个城市的财政——希瓦克、希瓦和哈瓦斯，并建议加强地方财政体系以支持城市发展。 这项技术研究由亚洲开发银行（ADB）2部门水资源与城市发展司（SG-WUD）新兴地区处首席城市发展专家拉莫拉·奈克·辛格鲁、ADB越南常驻代表处副国别主任罗恩·斯langen监督，并得到了ADB采购司采购专家 、联合团队负责人东尼约尔·穆罕默德阿里耶夫和ADB助理项目官员莉莉贝思·戈祖姆·马纳拉亚斯-布恩瓦维nte的支持。该研究由VNG国际的菲迪南多·波特和西比·斯廷文弗和IKS咨询的乌卢格贝克·拉赫马图拉耶夫等技术援助顾问进行。 以下人员在本出版物开发过程中提供了指导：辛迪·马尔维基尼，南亚部门副总监，曾任乌兹别克斯坦常驻Mission（URM）国别主任（将于2025年2月退休）；卡诺潘·拉奥亚拉，URM国别主任；斯里尼瓦斯·萨帕特，新兴领域总监，SG-WUD；黄静敏，东、中、西亚团队总监，SG-WUD；以及米尔佐·伊斯坎达尔·古拉莫夫，URM国别运营负责人。作者感谢拉查纳·什雷斯塔，公共部门管理及治理部门办公室高级公共部门专家，部门组与阿尔德林·普拉扎，SG-WUD高级城市发展官员，对本研究进行了同行评审。 作者们也对乌兹别克斯坦经济和财政部、投资、工业和贸易部以及经济发展和减贫部的官员表示感谢，感谢他们为研究提供了财务数据。经济和财政部还提供了整体支持。 这项工作得到了亚洲开发银行区域技术援助项目“支持2030战略行动计划实施”的资金和技术支持，该项目于2020年获得批准。该项目旨在促进创新知识解决方案和能力建设，以加强亚洲开发银行到2030年的运营优先事项的实施。 缩写 COVID-19冠状病毒病FY财年 GDP国内生产总值IUDP综合城市发展项目LMS土地管理制度MOEF经济与财政部 PEFA公共支出与财政问责制PFM公共财政管理 货币等值 （截至2024年8月5日） P2P公私合作SNG下级政府STC省税务局 货币单位——总量（SUM）SUM1.00=$0.0001$1.00 =SUM12,589.70 术语表 坑洼人民代表大会council khokim市长/地区总督 科克米亚特地方行政当局 mahalla社区自治 地区行政区划 sakrebulo市议会，佐治亚州 执行摘要 乌兹别克斯坦国家发展战略2022—2026年和第5623号总统令旨在通过改善城镇化和平衡区域发展来加速增长和减少贫困 发展。乌兹别克斯坦政府认识到规划良好、高效的城市的核心作用，这些城市是实现广泛包容性增长的关键。因此，政府已将可持续城镇化作为发展优先事项，目标是到2030年，将城镇化率从2019年的50.5%提高到60%。乌兹别克斯坦政府对城市发展的战略性重视，与亚洲开发银行（ADB）建立宜居和可持续城市的运营优先事项相一致。ADB支持政府在实施改革、加强城市治理、地方政府能力和城市财政可持续性方面的工作。2022年10月 ，ADB批准了综合城市发展项目（IUDP），以支持四个次级城市：吉扎克、希瓦、哈瓦斯特和扬吉耶尔。 增强乌兹别克斯坦城市的财政可持续性提供对乌兹别克斯坦市政财政体系的分析，重点关注IUDP试点城市中三个城市的财政——杰兹卡克、希瓦和哈瓦斯，并建议加强市政财政体系以支持城市发展。它建立在亚行2021年 发挥乌兹别克斯坦城镇化潜力：国家城镇化评估报告，以及世界银行 此时此刻：乌兹别克斯坦如何利用城市化作为可持续发展的驱动力2022年发表， 发展？本研究资助来自亚洲开发银行(ADB)区域技术援助项目，该项目旨在推广创新知识解决方案，支持ADB发展中成员国的能力建设，使它们能够更加繁荣和有韧性，并实现可持续和包容性增长。本研究得益于与地方、区域和中央各级政府利益相关方的磋商。特别感谢投资贸易部投资项目发展中心、经济发展与减贫部以及经济与财政部(MOEF)官员为本报告提供的贡献。 研究表明，城市当局在乌兹别克斯坦的公共服务提供中发挥着重要作用。然而，这并不意味着市镇在决策和政策制定方面（尤其是在城市发展方面）发挥着重要作用。地方政府的公共支出占比较大，反映了城市和区当局的重要性。在2011年至2019年期间，地方政府的支出占国家公共支出的33%至41%之间。乌兹别克斯坦的制度特点是“行政权力下放”，其中城市在当地行政能力方面由中央政府各部委监督。在行政结构方面，城市当局直接或间接地对中央政府负责。直接负责体现在行政执行层面，即城市当局的部门实际上是中央部委的派出机构。khokims间接问责体现在对城市的政治任命中（市长）由区域 khokims（由总统任命的州长） 乌兹别克斯坦的城市融资体系同样由中央政府主导，城市行政机构的预算与国家经济部门（MOEF）紧密相连。城市行政机构的财政依赖根植于“嵌套预算”模式，即城市预算是国家预算的有机组成部分。在这种模式下，城市行政机构在收入方面完全依赖中央和地方政府，并在地方税收方面仅行使名义上的自主权。 执行摘要ix 本地资产（包括土地）出售所得、罚款和收费的收入同样流入中央政府的国库账户。此外，地方政府没有举债的法律依据。《预算法典》将某些税种指定给城市，但它并未赋予城市税收自主权。指定城市税种的收入增加将导致其他税种的税收分成减少以及省际转移支付减少。根据平衡预算原则，城市政府不会获得超出其必要支出覆盖范围的更大份额的收入。这些支出也取决于中央政府的批准。 三座试点城市的财政发展表明，预算是波动的，并不能反映收入和支出的稳定趋势。各功能类别的支出逐年差异显著。同样，税收收入和预算间转移规模存在很大的年度差异。对城市间和财政年度间的模式进行比较表明，对于较小城市，例如希瓦和哈瓦斯，均衡性预算间转移带来的收入无疑是收入最重要的来源。对于吉扎克，自有税收收入同样重要。其他收入来源，如费用和罚款，可以忽略不计。 在乌兹别克斯坦，中央领导的统治在城市发展中最为突出。 现有法规并未将城市发展责任分配给城市行政机构，其职责仅限于维护现有资产。对乌兹别克斯坦城市支出结构的分析表明，支出集中于医疗卫生、教育和社会保障等社会领域，而经济活动和住房仅占约5%—10%的份额。城市行政管理支出中近70%用于支付工资。中央政府的职能部门（例如负责基础设施和住房的部门）是城市发展的主要投资主体，而国有企业在公用事业领域扮演这一角色。这些投资主要通过国家投资计划进行融资。 乌兹别克斯坦的中央集权结构可以在必要时确保国家政策的统一执行，但在发挥去中心化决策的效率方面能力较弱。 乌兹别克斯坦的中央引导体系在需要在全国范围内统一执行政策的领域是优势。然而，城市发展需要为每个城市量身定制的解决方案。当地信息和当地雄心需要转化为政府行动。虽然中央和地方政府对发展城市间基础设施很重要，但城市应