房地产行业“存量化解”相关政策及落地情况简析

政策解读 房地产行业政策分析 房地产行业政策分析 房地产行业“存量化解”相关政策及落地情况简析 文/马天姿、刘博雅、段宏昱 摘要 目前，我国房地产市场经历深度调整，部分城市仍面临商品房库存高企、房企资金链紧张等问题。与此同时，保障性住房供给不足，新市民、青年人等群体住房困难的问题仍然突出。在此背景下，2023年，中央多次提出“盘活存量资产”，鼓励地方政府通过专项债资金收购存量商品房，并将其转化为保障性住房；2024年，中央及各地方政府密集出台相关政策，扩大新一轮土地收储规模，多项支持收购存量商品房用作保障性住房的政策措施相继落地，同时2025年《政府工作报告》中进一步强调了优化存量，国 家辅以发行4.4万亿元重点用于土地收储和存量商品房收购的专项债，旨在加速存量化解。随着政策不断落地，各地持续推动存量土地及存量商品房的去化。 正文 （一）存量土地收储 土地收储专项债重启，收储进度不断加速，但专项债发行覆盖范围有限，部分省市政策落地进度相对较缓。 2024年10月，财政部明确允许专项债用于土地储备，随后国家陆续发布多项政策，明确细化土地收储的各项标准，推动专项债用于土地收储进一步落地。 表12024年以来国家土地收储相关政策 时间 政策名称 具体内容 运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房 自然资源部发布 地产市场止跌回稳的关键举措。使用专项债券资金用于收回收购土 《关于运用地方 地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。优先收回收购企 2024年11月 政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》 业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中 （自然资发 规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。土地储备 [2024]242号） 机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。 国务院办公厅发 扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围：实行专项债券投向 2024年 布《关于优化完善 领域“负面清单”管理、扩大专项债券用作项目资本金范围。 12月 地方政府专项债 完善专项债券项目预算平衡：优化专项债券额度分配、做好专项债 券管理机制的意 券项目融资收益平衡、完善专项债券项目“一案两书”制度。 见》（国办发 优化专项债券项目审核和管理机制：开展专项债券项目“自审自发” [2024]52号） 试点、打通在建项目续发专项债券“绿色通道”、建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。加快专项债券发行使用：加快专项债券发行进度、加快专项债券资金使用和项目建设进度、加强专项债券资金使用监管。强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责及强化保障措施等。明确发债要求及资金使用主体：申请发行专项债券的土地储备项目 自然资源部与财 须纳入土地储备计划，并在全民所有土地资产管理信息系统中有对 政部联合发布《关 应的标识码。 于做好运用地方 完善专项债券申报审核流程。 2025年 政府专项债券支 做好资金和收益的综合平衡：用于土地储备的专项债券发行和使用 3月 持土地储备有关 应当严格对应到项目。专项债券资金可在同一土地储备项目内不同 工作的通知》（自 地块之间调剂使用，但以单个土地储备项目为单位，确保项目融资 然资发[2025]45 收益平衡。 号文） 严格监督管理：加强对土地储备项目实施情况及专项债券使用情况的监管、抽查。 数据来源：政府官方网站，大公国际整理 根据国家发布的各项细化政策，土地收储专项债重启，收储范围与对象主要为企业无力或无意愿开发的住宅、商服用地，以及已供应未动工或具备分割条件的土地，2024年11月7日后供应的土地不纳入收储范围。从全国落地情况来看，根据中指研究院发 布的数据，截至2025年4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地 共计848宗，总面积达4,030.1万平方米，总金额为1,282亿元，其中3月公示511宗， 较2月大幅增加217宗，整体收储进度不断加速。 分区域来看，各地政策落地存在分化差异，广东省是专项债收储的“主力军”，截至4月10日，广东省合计拟收储239宗，共计1,073.3万平方米土地，位列第一，用 地单位以国企为主。湖南省合计拟收储160宗，约961.8万平方米，位列第二；2月11日，湖南省长沙市就运用地方政府专项债券资金收回存量闲置土地发起征集，将按照政策要求充分考虑市场需求、地块条件等因素，确定拟收回意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，截至4月10日，长沙已发行专项债26.3亿元。2月18日，北京重启 土储专项债发行，募资投向土储项目规模约116.87亿元1，主要将用于旧宫镇绿隔地区 环境整治土地一级开发项目、房山区良乡大学城拓展东区土地一级开发项目等25个项目。 价格方面，根据政策要求按照“就低原则”，收储价格以市场评估价与企业土地成本中的较低者为基础，结合市场情况调整。根据中指研究院发布的数据，截至4月10日，一半以上地块拟收储价格与出让时的成交价比值在0.8～1.0之间，少部分地块拟收储 1数据来源：企业预警通。 价格折扣较大，与成交价的比值约在0.7～0.8之间，整体收储价格普遍低于出让时成交价格。 专项债发行方面，根据中指研究院发布的数据，截至4月10日，广东、四川、湖 南均已完成部分专项债发行，合计发债金额约402亿元，涉及166个项目，其中一、二线城市合计发行规模占总金额的四成左右。从数据可以看出，实际发债金额仅占公示金额的约三分之一，覆盖范围有限，其他省市地区相关政策落地进度相对较缓。 （二）收购存量商品房用作保障性住房 收购存量商品房用作保障性住房工作持续推进，已收购房源后续运营情况尚待观察；首批收购贷款陆续落地，预计未来金融机构支持力度继续加大。 2024年5月17日，中国人民银行首次提出3,000亿保障性住房贷款收储去库。 2024年8月23日，国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会，提出“结合当地房地产市场情况，积极推进收购已建成的存量商品房用作保障性住房工作，推动条件成熟的项目加快完成收购，及时配租、配售”。2024年12月16日，国务院总理李强主持召开国务院常务会议指出，要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理，允许用于土地储备、支持收购存量商品房用作保障性住房，扩大用作项目资本金范围。 地方层面，2024年下半年开始，各地市陆续发布关于收购已建成存量商品房用作保障性住房的公告，收购主体通常为当地市属国有企业，收购范围为全市范围内已建成未出售的商品房，要求企业自愿参与报名，收购价格以同地段保障性住房重置价格为参考上限（通常为土地划拨成本+建安成本+≤5%利润），对收购房源的要求范围通常包括单套面积限制（通常在120平方米内）、周边交通便利、权属明确等。 表22024年以来各地市关于征集已建成存量商品房用作保障性住房相关政策 时间 省市 相关内容 2024年7月 广东省佛山市 《佛山市住房和城乡建设局关于征集已建成存量商品房用作保障性住房的通知》：征集范围为佛山市五区（禅城区、南海区、顺德区、高明区、三水区）范围内已建成未出售的商品房项目。 2024年8月 甘肃省兰州市 《关于收购已建成存量商品房用作保障性住房的公告》:选定兰州更新城市建设发展集团有限公司作为收购主体，开展收购已建成存量商品房用作保障性住房工作，征集对象为在兰州市全市范围内拥有已建成存量商品房，且自愿参与存量商品房用作保障性住房的各房地产开发企业。 2024年8月 湖南省长沙市 长沙市保障性住房建设发展有限公司发布征集公告，拟对已建成未出售的商品房开展收购，用作保障性住房。收购主体为长沙市属国有企业长沙房地产开发建设集团有限公司所属全资子公司。征集范围为长沙市芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区、长沙县、浏阳市、宁乡市行政区域内已建成未出售的商品房项目；房源需满足四个条件：位置合适、户型面积合适、生活便利、手续齐全。 2024年10月 黑龙江省哈尔滨市 哈尔滨市住房和城乡建设局发布《关于征集收购已建成存量商品住房用作保障性住房房源的公告》，由哈尔滨城市发展投资集团有限公司成立专门机构作为收购工作主体，开展收购已建成存量商品住房用作保障性住 房工作，在哈尔滨市市区范围内拥有已建成存量商品住房，且自愿参与存量商品住房用作保障性住房的各房地产开发企业。 2024年11月 广东省广州市 《广州市配售型保障性住房管理办法（试行）》：符合产权清晰、位置适宜、面积适中等条件的存量房可以转化为配售型保障性住房；企事业单位可以利用自有存量建设用地与建设运营机构合作建设配售型保障性住房。 2024年12月 广西壮族自治区 《广西推动房地产市场平稳健康发展工作措施》：自治区财政安排资金，对收购已建成存量商品房用作保障性住房的国有企业给予补贴。鼓励市县安排配套财政补助资金予以补贴。 2024年12月 江西省上饶市 《上饶市保障性住房收购管理办法（试行）》：上饶市人民政府选定上饶国控投资集团有限公司和上饶市国有资产发展集团有限公司作为全市收购已建成存量商品房用作保障性住房的收购主体，收购用作配售型保障性住房的商品房面积以90平方米为主，上限为120平方米左右；收购用作配租型保障性住房的商品房面积以70平方米为主，上限为90平方米左右。 2025年1月 辽宁省 《辽宁省加大存量商品房收购力度进一步提升住房保障能力的若干措施》：2025—2027年，全省通过收购存量商品房方式新增12万套配租型保障性住房，其中，新增2万套公租房、10万套保障性租赁住房。收购一定数量的存量商品房用作配售型保障性住房和养老服务用房。2025年，全省通过收购存量商品房方式新增4.5万套配租型保障性住房，其中，新增1万套公租房、3.5万套保障性租赁住房。实施城中村改造2.6万户。 2025年2月 山东省临沂市 《临沂市住房和城乡建设局关于收购已建成存量商品房用作保障性住房项目的征集公告》：由临沂市人民政府选定的2家国有企业（临沂商管置业有限公司、临沂城发地产置业集团有限公司）作为收购主体。收购价格以同地段保障性住房重置价格（即土地划拨成本+建安成本+不超过5%的利润）为参考上限。房源要求包括交通便利、商品住宅小户型为主、房源相对集中等。 2025年2月 河南省新乡市 《新乡市市本级收购已建成存量商品房（含公寓）用作保障性住房的工作流程和实施方案（试行）》：新乡新投保障性住房有限公司、新乡国晟置业有限公司为新乡市市本级已建成存量商品房用作保障性住房的收购主体，收购区域原则上为城市总体规划市域范围内已建成的房源，以及生产生活等配套设施齐全的其他区域。收购的房源严格限定为已建成未出售的住房，同时应证件齐全，手续齐备，权属清晰，无产权纠纷，无抵押查封，可以办理房屋不动产权证书并符合银行贷款要求。 数据来源：各省市政府官方网站，大公国际整理 具体收购已建成存量商品房用作保障性住房进展及运营方面，截至2025年4月末，全国多个省市指定的收购主体中，目前已有部分主体完成了房源收购情况,但该部分房源尚未开始运营或仍处于运营初期，具体运营进展尚待观察。从专项贷款落地方面，2024年12月以来，湖南省长沙市、重庆市、辽宁省及广东省佛山市等地陆续收到首笔贷款，且均提到后续项目贷款正在对接，金融机构逐步加大对收购已建成存量商品房用作保障性住房工作的支持力度，预计后续贷款金额及覆盖城市会继续扩大。 表32024年以来各地市关于征集已建成存量商品房用作保障性住房相关进展 时间 省市 进展情况 2024年7月 福建省福州市 隶属于福州左海集团旗下的国有企业福州安住发展有限公司以底价27,263.38万元成功收购麓岭花园A3