国会预算办公室关于2017年税法永久化及额外收入减少对赤字与债务影响的分析

荣誉的杰夫·默克里参议院预算委员会排名成员华盛顿特区20510 Re: P预算替代情景下的赤字和债务预测 尊敬的参议员： 本函答复您要求分析在反映国会预算办公室（CBO）基线预测发生两项变化的预算替代情景下预计赤字和债务情况。具体而言，您询问如果2017年税收法案（第115-97号公法）的某些条款永久延期，CBO对赤字和债务的预测会如何变化。1根据法规，税收立法影响的估计由联合税收委员会（JCT）的职员进行。（您还询问，如果在10年预算窗口的每年中收入减少1500亿美元，并在之后以国内生产总值（GDP）的固定百分比减少，这些预测会如何变化。） 在CBO的最新长期基准预测中，该预测反映了当前法律普遍保持不变这一假设，主要赤字（即不包括净利息支出的赤字）在2025—2055年期间平均占GDP的2.0%，在2055年等于GDP的1.9%。2 Honorable Jeff Merkley Page 2 在该期间，总赤字平均占GDP的6.3%，到2055年达到GDP的7.3%。公共部门持有的联邦债务从GDP的100%增加到156%——超过此前记录的任何水平，并持续增加。3 CBO估计，如果2017年税收法案的规定得到延长，税收收入将比您指定的额外金额更低，并且如果财政政策没有其他变化，公共债务将在2055年达到占GDP的220%，比长期基线预测高出63个百分点。利率也将更高，而当年按人均计算的实际国民生产总值（GNP）——这是衡量美国家庭可利用资源的指标——将更低。4 这些估算包含了因2017年税法条款的延期和您指定的额外收入减少而产生的经济影响。这些影响包括因劳动和资本收入较低边际税率而带来的劳动力和投资供给增加，以及因商品和服务总需求增加而在短期内导致的产出增长，以及因联邦赤字和债务扩大而在长期内导致的产出减少。 一项包含将2017年税法条款延期及额外收入减少的场景 您要求CBO分析某个替代预算情景中，2017年税收法案中改变个人所得税的某些条款无限期持续的影响：较低的法定税率、允许扣除额的变化、更大的儿童税收抵免、特定商业收入的20%扣除以及替代性最低税生效的收入水平。CBO的分析还考虑了永久性延长更高的遗产和赠与税豁免的影响。 尊敬的杰夫·默克里第3页 永久性地延长允许企业立即全额扣除某些投资成本的条款，并维持对企业税收条款的更慷慨的规定。2017年税法中的许多其他条款是永久性的，因此也反映在CBO的基本预测以及该替代情景中。 你也要求在10年预算窗口的每年以及此后按固定GDP百分比额外减少替代情景下的收入1500亿美元。收入的减少可以通过许多渠道发生。为简化分析，你要求CBO假设减少是通过一项统一的可退还税收抵免来实现的，该抵免措施维持工作和投资的激励不变。5 在这种情况下，赤字和债务比CBO的长期基本情景（见图1）要大： • 在预测期的第一个十年（2026年至2035财年）期间，主要赤字大约高出6万亿美元。到2055年，主要赤字占GDP的3.8%，比CBO的扩展基准高出1.9个百分点。 • 2055年的总赤字相当于GDP的12.0%，比CBO的扩展基准高出4.7个百分点。 • 到2055年，公共债务相当于GDP的220%，比CBO的扩展基准高出63个百分点。 • 2055年联邦债务的平均利率为4.0%，比CBO的扩展基准高出0.3个百分点。 • 按2012年美元计算，人均实际国民生产总值在2055年比CBO的延伸基线低3.3%（或低4,375美元）。 在税收条款延长后的前几年，经济增长将更快，这主要是因为商品和服务的整体需求增加。从长远来看，它将放缓：尽管较低的边际税率通过增加工作和投资的激励来提高劳动力和投资的供给，但更大的赤字 Honorable Jeff Merkley Page 4 并且债务将减少可用于私人投资资源的数量，最终抵消增长的推动作用。6 利率在短期内会更高，因为美联储会通过加息或使利率保持在正常水平以上来应对需求增加所导致的通胀压力。从长期来看，更大的赤字和更低的私人投资将减少每个劳动者的资本数量。这将提高资本的生产率，因为每个单位资本会被更多劳动者使用。结果，资本回报率将上升——同时，其他争夺投资者资源的资产（包括国债）的回报率也会上升。 CBO如何预测这些结果 CBO的长期预算预测基于该机构的基线预测，这些基线预测是根据一套规则构建的。大多数这些规则是法定的——它们存在于1974年的《国会预算和拨款控制法案》、1985年的《平衡预算和紧急赤字控制法案》、1990年的《联邦信贷改革法案》、2011年的《预算控制法案》以及其他法律中。 为反映您所描述的预算情景，CBO采用了其在先前报告中为估算几种替代经济和预算情景下的赤字和债务所使用的方法。7CBO使用了JCT对将2017年税收法案条款延长至2035年的财政影响所做的估计，并将这些影响预测至2055年。（同样，根据法规，所有关于税收立法影响的估计均由JCT工作人员做出。）CBO随后将2026年至2035年的收入每年再减少1500亿美元，并在所有后续年份中减少GDP的1.5%左右。 在这样的情况下，税收政策将与现行法律存在显著差异。这些变化将以某种方式影响经济，并反作用于 尊敬的杰夫·默克里 第5页 预算，进一步改变了支出和收入。在本文提供的简化分析中，国会预算办公室考虑了其中四种经济效应。 •8劳动收入的有效边际税率将较低比在扩展基线中低，这些较低的税率将会鼓励人们工作和储蓄更多，从而增加output. • 对大多数类型资本收入的有效边际税率也将较低。这些较低税率将鼓励储蓄和投资，进一步推动产出增长。9 • 商品和服务的整体需求将更高。税后收入的提高将促进消费者支出，从而推动产出增加。 •联邦债务将更大。联邦借贷的增加将把资源从资本品和服务投资中抽走，从而减少私人资本存量并降低产出。 在CBO的简化分析中，每年赤字增加的额外1500亿美元源于未指明的政策变化，这些变化并不影响人们的劳动和储蓄动机，也不影响企业的投资动机。许多会增加赤字的政策会强化这些动机，因此会对当前分析中未被捕捉到的产出产生积极影响。 Honorable Jeff Merkley Page 6 我希望这些信息对您有所帮助。如果您有任何问题，请与我联系。 Phillip L. Swagel总监 cc:尊敬的林德西·格雷厄姆主席 尊敬的杰夫·默克里第7页