德国、日本和印度对华脱钩路径之比较

2025年3月17日第8期总第683期 德国、日本和印度对华脱钩路径之比较 【译者按】2024年12月，卡内基国际和平基金会发布报告《德国、日本和印度对华脱钩路径之比较》。报告分析了德国、日本和印度在经济与技术层面对华脱钩的不同路径，并探讨了这些政策的演变趋势及其影响。报告系统地回顾了德国、日本和印度三国在过去二十年与中国的经济技术关系演变过程。报告指出，尽管三国在近年来均加强了对华限制措施，但其政策取向主要受自身经济与安全考量所驱动，而非单纯受美国影响。此外，报告评估了各国对华政策的未来走向，并探讨了美国对全球对华脱钩进程的影响力。赛迪研究院科技与标准研究所对该报告进行了编译，以期为相关决策部门和研究机构提供借鉴。 【关键词】对华脱钩、德国、日本、印度 一、引言 美国的许多盟友正以某种形式与中国在经济和技术层面“脱钩”。然而，这一国际趋势往往仍被视为美国政策的延伸。为在全球供应链中孤立中国，并激励或胁迫其他国家效仿跟进，美国采取出口管制等多项单边举措。尽管美国及盟友国家的领导人时常就某些具体举措争论不休，但美国政府的许多人仍倾向于认为，各盟友在对华脱钩战略整体上基本一致。 实际上，尽管这些有意对华脱钩的国家已形成了松散的联盟，但都有各自不同的原则和观点。没有哪个国家完全赞同美国的所有目标。了解这些差异以及形成这些差异背后的历史、经济和政治因素，将是美国政府制定有效政策的关键。 本文比较了德国、日本和印度三个主要国家，在过去二十年如何处理其与中国的技术和经济联系。上述三国是仅次于中美两国的世界最大经济体，他们在多个技术领域分别占据着主导地位，且在对华关系中有着各自不同的经济和地缘政治利益。 本文的案例研究按照时间线梳理了德国、日本和印度的对华脱钩路径。三国政府于何时、如何以及为何调整其与中国的经济和技术联系？哪些具体行业、政策和时刻最为重要或最具代表性？上述三国的未来走向有何差异，以及与美国相比如何？美国 的政策在多大程度上对他国产生了影响，反之亦然？最后，未来哪些条件可能导致方向的进一步调整？ （一）总体结论 过去五年，德国、日本和印度均加强了对华脱钩政策。 总体上，上述三国都在2000年代初开始深化与中国的相互依存关系，又于2010年代末开始减少与中国的合作。但是，这三个国家对华脱钩的步调并非整齐划一，而是经历了一系列复杂的交叉，在部分领域逐步脱离，而在其他领域又保持合作。尽管情况各不相同，但德国、日本和印度基本上都在朝着更加严格的方向发展。 上述三国的对华脱钩路径更多取决于其与中国的双边关系，而非受美国的影响。尽管美国的决策层有时会对上述三国施压，使其对华政策与美国协调一致，也取得了部分成效，但这些手段对他国的影响很小。同样，日本对华的安全忧虑先于美国，原因在于其与中国始终对立的政治关系，以及两国经济互补性的下降。 与美国不同，德国、日本和印度并没有主动去阻碍中国的技术进步。美国积极寻求限制中国在先进半导体等关键领域的发展，日本有时会在美国的带领和施压下跟进实施类似政策，但由于十分忌惮来自中国的报复，其政 策举措一般比较克制。德国也认为没有必要通过对抗来激化矛盾。印度的立场尚不明确，但印度政府并不掌握任何能够制约中国发展的关键供应链节点。总体而言，上述三国更注重弥补自身的短板，以应对中国的影响，而非主动去阻挠中国的能力发展。 防止中国接管本国产业是每个国家的核心目标。在过去五年，所有研究国家（包括美国）都加强了对外资的监管。这类决定通常旨在应对中资的大举涌入，并防止关键科技企业被中方控股。各国还试图通过补贴、税收减免或其他优惠政策来增强本土产业的竞争力。 在所有研究国家中，在整体限制力度上，印度是唯一能与美国比肩的国家。对于德日两国的每一项对华限制措施，美国几乎都有与之相应更严格的举措。尽管印度并未对华实施美式的制裁或出口管制，但新德里对中国硬件和软件产品实施了严苛的市场准入限制，包括华为手机与网络技术、TikTok（抖音海外版）和UC浏览器，其力度甚至超过了美国。 在短期内，德国、日本和印度不太可能达到或赶超美国的对华限制力度。尽管在过去五年，所有研究国家都加快了对华脱钩 进程，但美国的对华政策仍是最为严苛的，且这种情况似乎不太可能发生改变。德国并不认同美国对中国威胁的许多安全评估。日本的战略意图更加复杂和不明确，且由于忌惮中国的报复，长期以来，日本政府一直避免对华施加太多限制。印度则是既没有能力，也没有意愿去阻挠中国发展和获取先进技术。因此，在可预见的未来，美国将继续充当对华限制政策的主要推手。 （二）案例研究总结 1、德国 在本文所有研究国家中，德国对华脱钩的意愿最低。与日本和印度不同，中德两国的关系中不存在直接的地缘安全关切。因此，中德关系的走向主要取决于经贸因素。 德国希望降低中国潜在中断行动的风险。2022年俄乌冲突爆发，随后德国对俄罗斯能源的依赖被当作武器，引发了德国的普遍担忧，毕竟中国也可能在危机时刻利用德国对华技术依赖做文章。尽管如此，德国的政策仍然比美国宽松得多，而且德国并未配合美国去限制中国获取敏感技术，包括半导体制造设备。 未来，德国将是美国对华脱钩政策的临时盟友，而非坚定拥护者。尽管德美两国在某些具体的限制措施上进行了合作（如修订投资政策），但德国很少完全配合美国的做法。虽然德国仍将 就特定和明确的国家安全威胁与美国合作，但对于美国那些渲染与华合作风险的论调，并不认同。 2、日本 自2018年以来，日本实施对华脱钩政策的速度明显加快。这一加速现象部分是由美国日益激进的对华脱钩议程引发的，美国一方面将日本裹挟到部分政策当中，一方面也为日本提供了掩护，使日本能够在不单方面激怒中国的情况下获得经济安全保障。 与德国不同，日本在经济和政治层面与中国存在长期对抗，这也影响了其对华脱钩战略。2010年，中国利用日本对其出口稀土的依赖，迫使后者在钓鱼岛领土争端中做出让步。自那时起，日本开始着手推动关键材料供应链的多元化，并将国内供应链的韧性作为其经济政策目标的核心。因此，日本的对华脱钩路径充满了紧迫感，而这在德国的政策讨论中并不存在。日本的对华政策比德国严苛，对美国限制措施的配合度也远超德国和印度。 日本有能力限制中国获取先进技术，但目前尚不清楚其是否赞同美国政策中所隐含的目标，即全面限制中国的技术进步。虽然日本配合了美国的一部分半导体出口管制，但这是经过漫长谈判的结果。尽管日本政府对中资涌入日本科技企业深感忧虑，但由于中日两国的地理位置接近，出于维持两国间经济和军事稳定的需要，日本政府政策的主动性将持续受到制约。 3、印度 印度的独特之处在于，尽管在全球对华脱钩进程中印度的目标往往相互矛盾，但将其视为一个机遇。在各国纷纷寻求供应链多元化的背景下，印度试图在减少对中国依赖的同时，通过承接制造业转移抢占全球市场。然而当印度开始培育本土制造能力时，却发现自己越来越依赖于进口中国的供应链要素。结果，印度振兴本土制造业的举措只换来了微不足道的产能提升，以及不断扩大的对华贸易逆差。 印度对华脱钩政策的动机还在于其与中国的边境争端。由于地缘安全关切助长了印度国内的政策敌意，使得印度对与华合作抱有更大的疑虑。印度的决策层也成为了对华态度最为鹰派的群体之一。 在美国未来的对华脱钩政策中，印度很可能发挥辅助作用。印度既缺乏技术实力，无法显著增强美国的限制措施（如出口管制），又不掌握任何先进技术（如半导体）的关键供应链节点。因此，印度在技术上对中国的依赖远远大于中国对印度的依赖。 （三）本文术语界定 没有任何一个术语能够清晰准确地描述本文所说的“脱钩”。事实上，“脱钩”并非本文中所有研究国家均一致采用的术语。例如，德国更倾向于将其行为描述为“去风险”，该术语暗示了 一种对外交手段的偏好，并强调促进多元化与合作，而非自给自足。同样，日本将其政策标榜为强化“经济安全保障”，并将许多政策的地缘政治本质掩藏在国内安全关切的叙事之下。印度则常常使用诸如“韧性”、“多元化”和“自给自足”等流行语来描述其行为。 归根结底，这些术语都指向同一个意思：采取措施减少与中国的技术和经济联系。本文将之统称为“脱钩”。尽管“脱钩”并不是十分准确，但仍是对上述普遍现象最具辨识度和明确性的表述。 本文还使用了“脱钩路径”一词来描述各国对华经济与技术合作原则的演变过程。脱钩路径由一系列政策优先事项、经济趋势和政治态度共同构成，它决定了各国过去、现在和未来对华技术关系的总体走向。使用“脱钩路径”这一术语，意在体现时间维度上的变化，并将所有政策整合为一个连贯的叙事。 二、德国对华脱钩路径 作为全球第三大经济体，德国将在塑造全球技术关系（包括对华关系）的未来走向中发挥重要作用。 总体而言，德国凭借其在欧盟的话语权，主张对华采取温和态度和部分限制。尽管这些举措并不总能成功，但德国政府的确 在很大程度上影响了欧盟对华关系的轨迹。 （一）德国案例研究要点 自2005年以来，德国对华经济与技术合作原则经历了两次明显的调整，并逐渐朝着更严苛的方向发展。德国的对华脱钩路径大体上受到三股力量的共同影响，包括：德国政坛鹰派情绪的日益抬头、中德两国经济互补性减弱，以及对中国在危机时刻中断行动的担忧加剧。美国的影响不是德国对华脱钩路径的主要推动因素。美国的对华脱钩政策并未引发德国的效仿，美国对德国采取的外交施压也收效甚微。德国的核心关切是通过减少对华依赖来规避风险，而非遏制中国的发展。德国并不寻求阻挠中国的技术进步，而这却是美国诸多政策所隐含的目标。尽管德国、日本和印度都是更关注提升其国内的韧性，而非阻挠中国的发展，但相比于日本和印度，德国的政策较宽松，受美国的影响也较少。2000年代，美国、日本和印度通过补贴和税收优惠来激励本国产业发展，但德国并未采取类似的政策。中国经济崛起导致美国、日本和印度出现制造业岗位流失，但德国在这方面基本未受影响。 德国不认为自己必须在中美技术竞争中站队。美国几乎是将中国的崛起视为生死攸关的问题，而德国却并不那么担忧。 德国不太可能实施专门遏制中国发展的政策，但可能会继续对中国施加适度的限制。德国并不认为中国的发展构成安全威胁，也不赞同美国阻挠中国技术发展的目标。 （二）2001年至2015年：德国与华合作的高峰期 从2001年中国加入世界贸易组织到2015年这段时期，德国不断深化对华关系，背景是双方经贸往来的蓬勃发展，以及受到默克尔总理对华接触政策的推动，这段时期也为衡量后来的与华合作提供了标准。 中国加入世贸组织后，德国对华商品出口从2001年的110亿美元激增至2015年的800亿美元。德国2014年将两国关系提升为“全方位战略伙伴关系”。 但自2016年起，中德关系逐渐降温，并经历了两次渐进式调整，第一次始于2016年，第二次始于2021年，这导致德国实施了一系列严苛的政策，并使得中德两国的技术生态系统开始分离。 （三）2016年至2021年：德国的警惕日益加强 德国对华政策的首次调整始于2016年，当时中资大举涌入德国企业，促使德国增加了投资限制。2016年至2021年间，尽管 德国对中国的技术崛起日益警惕，并且加强了投资监管，但中德两国间整体的经贸与政治关系依然稳固。 这一时期，有三个因素决定了德国的对华脱钩路径： 强有力的经济合作缓和了德国转向更严苛限制的意图。 2016年至2021年间，德国在华汽车产业蓬勃发展，对华出口持续增加，对华投资保持稳定。德国政府官员希望保护上述密切联系，因而拒绝了美国政府倡导的华为禁令，以及德国联邦议院部分鹰派议员提出的限制措施。 美国试图游说德国照搬其对华脱钩政策的举措基本未能奏效。2010年代末，美国的对华方针也开始转为强硬，并不断挑唆德国跟进其限制措施。美国的外交施压大多收效甚微，但美国的情报共享确实促成了德美两国在投资审查方面的一些合作。 中国的技术发展威胁到了德国部分产业的竞争力。德国在太阳能电池板、机器人和先进制造业等领域面临着来自中国企