主权债务与发展互换 技术与统计报告

未来可能性 © 2025，联合国 保留全球所有权利 请求复制摘录或影印应寄送至版权许可中心，网址为 copyright.com。 所有关于版权和许可的问题，包括衍生权，应致信于： 联合国出版物地址：美国纽约市东42街405号邮编：10017电子邮件：publications@un.org网站：https://shop.un.org 本研究中的发现、解释和结论均为作者（们）的观点，并不一定反映联合国及其官员或成员国的观点。 本工作中使用的名称和任何地图上的材料展示，并不表示联合国对任何国家、领土、城市或地区的法律地位，或其当局，或其边界或边界的划定有任何意见表达。 提及任何公司或授权流程并不表示联合国认可。 该出版物尚未经过正式编辑。 联合国出版物，由联合国发行。贸易与发展大会 ISBN: 978-92-1-003432-6eISBN: 978-92-1-107075-0 销售编号：E.25.II.D.11 致谢 本报告由联合国贸易和发展会议（UNCTAD）全球化与发展战略部编制，由Penelope Hawkins领导的小组完成。团队成员包括Daniela Magalhaes Prates、Keith Lockwood、KristineFitzpatrick、Dusan Zivkovic、Ngoc Nguyen、Yihong Gong、Oğulcan Çilingir、Marco Cereghetti、Lu Wei和Xinyuan Cui。 该研究受益于联合国全球危机应对小组技术团队在联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的投入，以及来自二十国集团联合金融与健康任务组和巴西主办的全球经济架构工作组成员的反馈。 乌尔苏拉·莫尔莱提供了行政支持。 目录 1.债务与发展互换——可用数据告诉我们什么。 ......................................................... 3 2.债务互换设计......................................................................... 7 双边债务与发展互换。 .................................................... 8 多方债务与发展互换................................................ 8 3.权衡融资选项：何时可考虑债务互换？ .................................... 11金融债务互换潜在能力的评估 ... 11 4.什么构成了扩大规模债务与发展互换？.................................................. 15将债务互换扩展至更多国家，并增加参与国的互换数量。.................................... 15 增加债务互换的面值............................................... 16 5. 扩大规模的影响 ......................................................... 19 双边互换扩大的影响............................................. 19 多方互换扩大的影响........................................ 20 扩大互换规模的相关警告..................................................... 21 6.7.8. 最后的评论.............................................................................. 27提取更优的开发成果来自债务互换......................................................................... 23扩大债务与发展互换规模的措施。 ... 25 联合国贸易和发展会议（UNCTAD）主权债务互换数据库术语表 执行摘要 本研究针对发展中国家使用主权债务互换的选择和考虑因素，基于为此目的开发的数据库，并探讨了南南平台如何有助于发展中国家在债务互换的适当使用方面做出决策。 2. 为开展这项研究，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）根据1987年以来58个国家在健康、自然、气候、儿童和减贫方面的235项交换交易公开信息，建立了一个主权债务互换数据库，总价值超过115亿美元。然而，并非所有债务互换的详细信息都对外公开，因此我们不宣称该数据库是完整的。一个允许国家了解这类互换设计和相关经验的平台可能比一个完整的数据库更有用。 3. 以主权债务与发展 swaps 为机制动员发展金融的概念受到了广泛关注，尤其是在伯利兹、巴巴多斯等国家成功实施债务对自然 swaps 之后，以及最近在厄瓜多尔和埃及，这些举措将越来越多的资源引导到资金不足的发展项目中去。这在发展中国家债务水平上升和近年观察到的发展融资有限的情况下尤其相关。 债务与发展互换已成为从更广泛的融资“工具箱”中派生出的一个可能工具，可用于为不同的开发目标创造财政空间，同时在减轻发展中国家部分债务负担方面发挥作用。对主权债务互换的使用、国家可能发现其为财务高效选项的条件、关于其扩展的考虑、如何获得更好的发展成果以及支持发展中国家在这方面的可能措施都被考虑在内。 5. 虽然债务与发展互换在历史上具有先例并具有动员资源用于发展的潜力，但它们高昂的交易成本限制了它们在考虑使用这些手段的国家中的适用性。特别是，多边互换的复杂性（如最近用于债务换自然互换中所应用）需要更高的面值来证明其更高的交易成本。为了扩大这些工具的规模并使它们对更多国家可及，有必要降低相关的交易成本，并考虑通过重复的互换实施来建立当地能力的方法。 6. 各国必须考虑，债务互换可能会使得债务减免和重组尝试变得更加复杂，并可能引入新的优先债权人。互换协议中的条件也可能使债务国面临额外的风险。 7. 此外，如果相关国家能够以更优惠的条件获得资本，债务互换并不是一种财务上有效的融资选择。关于双边互换，这意味着国家可以以比双边债务互换的监督和评估成本更低的成本获得优惠融资。在多边互换的情况下，如果债务国能够以比现行利差加交易成本溢价更低的利率进入全球资本市场，债务互换在财务上就不会是有效的。此外，如果国家已经面临高水平的债务压力，那么在未来实现债务互换带来的收益的可能性会降低。 8. 除效率外，其他针对特定国家的考虑也被提出，以证明债务互换的合理性，例如，在确保融资用于保护环境的同时，向全球投资者和慈善组织发出该国对气候和开发优先事项（如环境保护和投资于卫生和教育）的承诺信号。此外，债权人的考虑也已被提出，例如，满足官方发展援助（ODA）和巴黎协议的承诺，以及通过国内跨国公司支持外国直接投资。 9. 为了使债务与发展互换与债务国的开发优先事项保持一致，而不是推进第三方议程，它们需要与借款国的国家发展计划相一致并融入其中。改进报告和标准化实践对于使追求这些项目的国家能够做出明智的决策也至关重要。这有助于解决债务互换生态系统中缺乏透明度的问题。建立一个信息共享平台还可以通过提供项目开发的技术援助、评估债务与发展互换的适用性、支持谈判过程以及提高透明度，显著协助所有利益相关者。 10. 最后，尽管债务与发展交换有可能带来一定的债务减免并引导资金流向发展金融，但债务与发展交换不应被视为债务重组的主要工具。过分关注这些交换将会有很大风险，可能导致忽视解决主权债务和债务危机这一紧迫需求，这些正是许多发展中国家发展议程中的关键障碍。建立一个包含发展中国家经验的平台将有助于在此方面做出更为精细化的决策。 引言 历史背景 在尝试了这些新型金融工具并获得相对成功经验之后，它们进一步演变为债务与发展互换，其中债务被用于资助社会发展规划，如教育、卫生和扶贫项目。这种互换成为巴黎俱乐部债务重组协议的一个核心部分，并在HIPC债务减免机制下的标准协议条款中占有一席之地。同时，自1987年国际保护组织与玻利维亚签订协议，以购买和取消该国部分主权债务为条件，换取政府承诺资助保护项目以来，债务与自然互换应运而生。随着近年来对气候风险的意识不断提高，债务与自然互换开始受到重视，并在2023年，厄瓜多尔实施了迄今为止最大的债务与自然互换，通过以60%的折扣回购约16亿美元的债务，并将产生的债务服务节省资金用于加拉帕戈斯群岛的保护。 主权债务互换作为动员发展金融的工具，在最近的债务换自然交易（如伯利兹、巴巴多斯和厄瓜多尔所进行的那样）完成后，引起了相当大的兴趣，这些交易将越来越多的资源重新分配到了资金不足的倡议中。这引发了关于此类工具如何有助于将稀缺和必需的资源引导到其他发展目标的问题，这些目标从健康和教育到气候变化和减贫相关倡议不等，特别是在发展中国家债务水平较高和开发融资受限的背景下。 债务互换不应该被视为全面债务重组机制的替代品。 作为金融工具，主权债务互换并非新事物。它们最早出现在20世纪80年代起源于拉丁美洲的全球债务危机中，并蔓延到全球许多地区。持有大量发展中国家主权债务的商业银行对违约风险越来越担忧。国际金融界开始探索减少银行对发展中国家债务的敞口的方法，这可能导致潜在的系统性风险，同时帮助债务国管理其债务。为解决这一双重问题，债务互换的概念应运而生，债务可以兑换成股权，从而改变债务人和债权人之间的风险收益比率。最早使用债务兑换股权来减轻债务负担的国家是1985年的智利和墨西哥。尽管债务互换与布拉迪债券一起被认为有助于缓解当时的债务危机，但债务国的政府由于担心其通胀影响，限制了其广泛实施，并试图限制外国在国民经济中的所有权和控制权——特别是在战略部门。 总体而言，主权债务互换与通过政府承诺在健康、自然和教育等领域的定向发展项目中进行投资以创造财政空间相关联。它们通常涉及债务服务支付的再渠道化或以折扣回购某些类别或类型的债务。由于产生的财政空间被用于特定目的，通过长期预算承诺进行的健康、教育或自然保护等新支出范例可以通过将这些领域的重点嵌入到关于国家优先事项的政策辩论中，从而产生长期的发展影响。 应注意，债务互换不应被视为全面债务重组机制的替代品，或单独处理不可持续债务状况的有效工具，其中其他原因包括： 对他们历史上极低的票面价值，相对较高的交易成本，潜在的通货膨胀效应以及它们可能引入的关于债权人优先级的额外复杂性。 箱 1 联合国贸易和发展会议（UNCTAD）自1980年代债务互换出现以来就参与了相关讨论。最初，UNCTAD在全球债务互换辩论中的参与主要集中在贸易和发展委员会成员国之间的观点交流，但自1990年代以来，这一参与得到了技术援助项目和在联合国大会提交的关于发展中国家债务和债务可持续性的秘书长报告中提供该领域发展更新项目的补充。在债务换股权时代早期的讨论主要集中在债务减少与国内关键资产（如矿业、工业和银行业）所有权丧失之间的权衡上，但自1990年代以来，关于优化债务互换利益的政策讨论重点已转向最大化其发展影响。因此，UNCTAD创建了项目和政策分析，旨在为发展中国家提供了解这些机制复杂性的工具，并为他们与债权人谈判最佳债务互换条款提供技术专长。在开发这一工作领域方面，意大利政府在1990年代中期的一项捐赠尤为重要，该捐赠旨在为有兴趣进行债务互换的发展中国家提供技术援助和能力建设。通过其在巴黎俱乐部的活动，UNCTAD（与世界货币基金组织和世界银行一道作为观察员）能够为债务互换在HIPC和HIPC 2倡议中的作用提出更积极的角色，并向感兴趣的发达国家报告交易特征和其实施的进展。近年来，随着对这些机制的兴趣增加，以帮助应对气候变化的影响