固定收益点评：首份“自审自发”方案，有哪些看点？

3月14日，湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》公布，为2024年12月《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》引发以来，首次对外公布的专项债项目“自审自发”实施方案。考虑到后续各地都会陆续发布自审自发方案，而这又是地方债改革方向，首份方案对后续有较大的指示意义，那么首份方案有哪些看点呢： 一、建立完善的项目库滚动管理机制，三部门联合审核把关。依托项目库实行全生命周期“四库”滚动管理，分设储备库、核准库、发行库、存续库四个子库，发展改革、财政、项目主管部门联合对项目实施监测管理。 项目储备常态化：各级各部门在每年10月底前将下一年度项目集中报送省发展改革委，原则上在次年1月底、3月底前进行该年度项目的补充报送。发改、财政、项目主管部门联合审核把关，各部门承担各自职责。省发展改革委联合省级项目主管部门对各级各部门报送项目开展复审，通过后转省财政厅进一步复审，报省人民政府审核批准后，纳入核准库管理，并报国家发展改革委、财政部备案。 二、强化投后管理，通过动态调配资金减少专项债资金闲置。湖南自审自发方案加强资金绩效管理和项目运营监督，建立专项债券动态评估调整机制。根据实施方案，专项债券资金下达后，6个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件的项目；12个月仍未实际支出的，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。如果严格执行，则基本能保障专项债资金在下达12个月内实际支出，提高专项债的资金使用效率。 三、强化主管部门和市县政府偿付责任，可能调用其他预算保障专项债偿付。根据实施方案，对于项目收入未达预期、难以偿还的，各地要通过处置项目资产、合法合规调配本地区其他预算资金予以补充。项目主管部门和单位未及时足额落实专项债券还本付息责任的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债。市县未按时足额上缴还本付息资金的，省财政厅适时通过资金调度予以扣收。从相关表述看，项目主管部门、市县政府可能通过“本地区其他预算资金予以补充”，强调专项债偿付的主体责任，不排除调用一本账收入的可能。 四、加快发行节奏，保障项目较快落地。湖南的实施方案中，明确提到，各级各部门每年10月底前集中报送下一年项目储备，下一年1月底、3月底前补充年度项目报送，原则上6月底前完成全年专项债券发行工作。而目前湖南二季度新增专项债计划发行1400亿元，基本等于湖南2024年全年发行规模。后续随着其他“自审自发”区域实施方案落地，相关审核和管理机制明确，专项债项目储备或更加规范，专项债发行节奏有望加快。 湖南加快地方债发行节奏，密切关注其他地区跟进情况，目前来看，各地已公布2季度发行计划的平均节奏与往年相近，尚未出现大幅加快的情况。以Q1实际发行+Q2计划发行作为上半年预计发行规模，以2024年发行新增专项债估算2025年额度，广西、辽宁Q2预计发行进度将达到100%，其他已披露Q2地方债发行计划的试点省份，预计Q2专项债发行季度在55%，整体快于非试点区域的计划发行节奏，所有公布Q2发行计划的区域预计Q2发行52%。过去五年Q2平均发行进度为54.1%，预计Q2专项债发行节奏基本达到过去五年平均。 风险提示：政策变化超预期、专项债发行超预期、测算可能存在误差。 3月14日，湖南省人民政府办公厅印发的《湖南省推进地方政府专项债券项目“自审自发”试点实施方案》公布，明确了湖南专项债“自审自发”项目审核机制、加快专项债券发行使用、强化项目投后管理、防范政府债务风险、强化责任落实。2024年12月，国务院印发了《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，其中包括开展专项债券项目“自审自发”试点，下放专项债券项目审核权限。试点地区包括湖南、广东、四川、浙江等14个省、直辖市和计划单列市，《意见》印发以来，湖南省是首个对外公布专项债项目“自审自发”实施方案的省份。 1.湖南“自审自发”的机制和流程 湖南专项债项目“自审自发”实施方案，依托项目库实行全生命周期“四库”滚动管理。 发展改革部门负责管理国家重大建设项目库，财政部门负责管理专项债券项目库，分设储备库、核准库、发行库、存续库四个子库，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况。发展改革、财政、项目主管部门要加强信息系统互联互通，对专项债券项目实行全生命周期动态监测和滚动管理。 项目储备常态化。各级各部门在每年10月底前将下一年度项目集中报送省发展改革委，由省发展改革委牵头组织财政和项目主管部门审核，原则上在次年1月底、3月底前进行该年度项目的补充报送，每批次项目在一个月内审核完毕并反馈市县。而国务院印发的《意见》中，对于试点省份以外的省份，应在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年2月底、5月底、8月底前分别完成该年度第二季度、第三季度、全年项目的补充报送。 图表1：湖南专项债项目储备阶段 发改、财政、项目主管部门联合审核把关。其中，发展改革部门重点审核是否落实《禁止类项目清单》要求、《可用作项目资本金行业》要求，项目基本程序、可行性报告，项目总投资和年度投资计划等；财政部门重点审核项目融资平衡方案、项目事前绩效评估、债券资金额度需求；项目主管部门重点审核是否符合行业规划和政策要求，建设内容、项目有关收益测算等是否合理。省发展改革委联合省级项目主管部门对各级各部门报送项目开展复审，通过后转省财政厅进一步复审，报省人民政府审核批准后，纳入核准库管理，并报国家发展改革委、财政部备案。 加快专项债发行使用。省财政厅统筹把握发行节奏，原则上6月底前完成全年专项债券发行工作，已发行专项债券的项目纳入存续库管理。省财政厅将发行后的专项债券转贷市县，各级财政部门按照项目实施进度及时拨付债券资金，各级发展改革部门推动项目加快开工建设，尽快形成实物工作量，项目单位要加快项目建设进度，及时合规使用专项债券资金。各级财政部门要加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。 强化项目投后管理。加强资金绩效管理和项目运营监督，建立专项债券动态评估调整机制。专项债券资金下达后，6个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件的项目；12个月仍未实际支出的，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。 在此规定下，预计能够强化专项债资金支出落地，原则上12个月内专项债资金能够对应支出。 保障按时足额还本付息。专项债券本息通过政府性基金收入、专项收入等偿付。对于项目收入未达预期、难以偿还的，各地要通过处置项目资产、合法合规调配本地区其他预算资金予以补充。项目主管部门和单位未及时足额落实专项债券还本付息责任的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债。市县未按时足额上缴还本付息资金的，省财政厅适时通过资金调度予以扣收。 图表2：湖南专项债项目发行阶段 2.专项债发行节奏或逐步加快 湖南“自审自发”试点方案落地后，其他区域的方案有望加速落地，专项债发行节奏或逐步加快。目前部分专项债“自审自发”试点省份都在制定当地具体实施方案，而湖南是目前首个对外公开方案的省份，其他省份的方案有望加速落地。湖南的实施方案中，明确提到，各级各部门每年10月底前集中报送下一年项目储备，下一年1月底、3月底前补充年度项目报送，原则上6月底前完成全年专项债券发行工作。而目前湖南二季度新增专项债计划发行1400亿元，基本等于湖南2024年全年发行规模。后续随着其他“自审自发”区域实施方案落地，相关审核和管理机制明确，专项债项目储备或更加规范，专项债发行节奏有望加快。 而从各地披露的二季度发行计划，预计二季度专项债发行节奏将达季度平均，但尚未大幅加速。以Q1实际发行+Q2计划发行作为上半年预计发行规模，以2024年发行新增专项债估算2025年额度，广西、辽宁Q2预计发行进度将达到100%，其他已披露Q2地方债发行计划的试点省份，预计Q2专项债发行进度在55%，整体快于非试点区域的计划发行节奏，所有公布Q2发行计划的区域预计Q2发行52%。过去五年Q2平均发行进度为54.1%，预计Q2专项债发行节奏基本达到过去五年平均。 目前来看，专项债如果按计划发行，Q2供给压力尚可。假如Q2整体发行进度达到60%，则Q2专项债发行1.68万亿，较Q1实际发行增加7195亿元，平均每周增量553亿元； 假如Q2整体发行进度达到52%，则Q2专项债发行1.33万亿，较Q1实际发行增加3675亿元，平均每周增量283亿元。 图表3：2025年以来发行的投向土储项目的新增专项债（亿元） 图表4：新增专项债发行节奏 3.“自审自发”实施方案还有哪些看点 加强项目投后管理，减少专项债资金闲置。根据实施方案，专项债券资金下达后，6个月仍未实际支出的，原则上按程序调整用于本地区其他符合条件的项目；12个月仍未实际支出的，原则上由省财政厅收回并分配至其他地区。如果严格执行，则基本能保障专项债资金在下达12个月内实际支出，提高专项债的资金使用效率。 防范政府债务风险，强化主管部门和市县政府偿付责任。根据实施方案，对于项目收入未达预期、难以偿还的，各地要通过处置项目资产、合法合规调配本地区其他预算资金予以补充。项目主管部门和单位未及时足额落实专项债券还本付息责任的，财政部门可以采取扣减相关预算资金等措施偿债。市县未按时足额上缴还本付息资金的，省财政厅适时通过资金调度予以扣收。从相关表述看，项目主管部门、市县政府可能通过“本地区其他预算资金予以补充”，强调专项债偿付的主体责任，不排除调用一本账收入的可能。 风险提示 政策变化超预期、专项债发行超预期、测算可能存在误差。