【政策综述】关于乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法的分析
关于乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法的分析 专业|共享|高效|创新 问题的提出 2025年1月2日，工业和信息化部公开征求对《关于2026—2027年度乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分管理有关要求（征求意见稿）》（以下简称“双积分办法”）的意见。 2017年，为促进汽车产业节能减排、绿色发展，工业和信息化部、财政部、商务部、海关总署、原质检总局等五部委联合发布《双积分办法》，通过建立积分交易机制，形成促进传统汽车节能和新能源汽车产业协调发展的市场化机制。首版《双积分办法》自2018年4月1日起施行。2020年，针对企业燃油车节能技术投入不够、积分交易市场供需不平衡、新冠肺炎疫情影响等问题，五部委对《双积分办法》进行了首次修改，完善了新能源汽车积分比例要求、引导传统乘用车节能、关联企业认定等制度。2023年6月，针对《双积分办法》执行中出现机制不够灵活、市场供需调节能力不足、积分价格波动较大等问题，为助力实现“双碳”目标，促进节能与新能源汽车产业高质量发展，五部委再次对《双积分办法》进行修订。2025年1月对《双积分办法》的修订是第三次修订。 因此，有必要对《双积分办法》政策的历史沿革、此次修订《双积分办法》的必要性、新修订的《双积分办法》（征求意见稿）的主要变化及影响、《双积分办法》实施成效进行认真分析。 我国制定和实施《双积分办法》的历史沿革 首版《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》 2016年9月22日，工业和信息化部公开征求对《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法（征求意见稿）》的意见。2017年9月27日，工业和信息化部等五部委正式发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，自2018年4月1日起施行。首版《双积分办法》的主要内容包括：总则、乘用车企业平均燃料消耗量积分核算、乘用车企业新能源汽车积分核算、积分报告和公示、积分并行管理、监督管理、法律责任、附则，共八章四十条。其中规定，乘用车企业平均燃料消耗量正积分可以结转或者在关联企业间转让；新能源汽车正积分可以依据本办法自由交易，不得结转。另外，按照《新能源乘用车车型积分计算方法》，要求纯电动乘用车续驶里程（工况法）不低于100km，续驶里程越长积分越高。同时，按照2014版《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》规定，2018年至2019年，纯电动乘用车计算企业平均燃料消耗量时，其生产或进口量可以按3倍计算。 首版《双积分办法》实施以来，在引导汽车行业提高节能技术水平、促进新能源汽车产业发展等方面发挥了重大作用。2019年行业平均油耗实际值降至5.5升/100公里，较2016年下降10%以上。 我国制定和实施《双积分办法》的历史沿革 2020版《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》 2020年6月15日，工业和信息化部等五部委以第53号令公布“关于修改《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》的决定”。6月29日，修订后的《双积分办法》重新发布，自2021年1月1日起施行。此次修订主要是解决现行政策中存在的引导传统乘用车节能措施不够的问题，以及积分交易市场供需不平衡的问题。此次修订后的主要变化有以下几点：一是增加了引导传统乘用车节能的措施。对生产/供应低油耗车型的企业在核算新能源汽车积分达标值时给予核算优惠。2021至2023年逐步提高低油耗车型核算优惠力度，从0.5倍、0.3倍逐步过渡到0.2倍。二是完善了新能源汽车积分灵活性措施。建立了企业传统能源乘用车节能水平与新能源汽车正积分结转的关联机制，企业传统能源乘用车燃料消耗量达到一定水平的，其新能源汽车正积分可按照50%的比例向后结转。三是丰富了关联企业的认定条件。允许同一外方母公司旗下的合资企业间、国内汽车企业与其持股的境外生产企业所对应的授权进口供应企业间转让平均燃料消耗量积分。四是将燃用醇醚燃料的乘用车纳入核算范围，对具备节能减排优势的车型给予核算优惠。 我国制定和实施《双积分办法》的历史沿革 2023版《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》 2023年6月29日，工业和信息化部等五部委联合公布了《关于修改<乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法>的决定》，自2023年8月1日起施行。针对现行《双积分办法》执行中出现机制不够灵活、市场供需调节能力不足、积分价格波动较大等问题，同时为助力实现“双碳”目标，再次对现行《双积分办法》进行了修改。此次主要修改了以下内容：一是调整新能源车型积分计算方法。将新能源乘用车标准车型分值平均下调40%左右，并相应调整了积分计算方法和分值上限。规定工信部可以根据实际情况及时对《新能源乘用车车型积分计算方法》作出调整。二是建立积分灵活性交易机制。建立积分池管理制度。当年度新能源汽车正积分与负积分供需比超过2倍时启动积分池存储，允许企业按自愿原则将新能源汽车正积分存储至积分池，该部分积分存储有效期5年。当年度新能源汽车正积分与负积分供需比未达到1.5倍时释放积分池中的积分。三是优化其他积分管理制度。包括适时研究建立与其他碳减排体系的衔接机制；延长企业负积分抵偿报告提交时间和完成负积分抵偿归零时间；企业购买的正积分可以抵偿和结转；调整了核算年度内车辆统计基准。 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 此次修订《双积分办法》的必要性 《双积分办法》促进了新能源汽车的研发和生产，推动了汽车行业的技术进步和产业升级。为应对产业快速发展变化形势，该政策先后进行了两次修订，并在2023年建立积分池制度，缓解供需过度失衡问题，提高了政策的稳定性。随着全球汽车产业加速电动化转型，我国新能源汽车产业已进入规模化发展的新阶段。面对消费市场和汽车产业快速发展、持续变化的新形势，《双积分办法》也在不断完善和调整中。例如，研究双积分管理政策向碳排放管理政策转变等，以适应新的市场环境和产业发展需求。同时，《双积分办法》考核标准越来越严格，导致不达标的企业不降反升。对于新能源汽车处于落后位置的企业来说，压力必然会越来越大。为了倒逼汽车企业加快新能源化发展的步伐，有必要对《双积分办法》相关要求进行调整。 根据规定，2026年度及以后年度的新能源汽车积分比例要求、新能源汽车车型积分计算方法等，由工业和信息化部制定并公开发布。为更好发挥政策引导作用，指导行业企业做好合规工作准备，亟需明确下一阶段积分管理政策要求。因此，启动下一阶段积分管理工作方案的研究和修订。 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 关于2026—2027年度乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分管理有关要求（征求意见稿） 2025年1月2日，工业和信息化部公开征求对《关于2026—2027年度乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分管理有关要求（征求意见稿）》的意见。《意见》作出如下要求：一、2026年度、2027年度的新能源汽车积分比例要求分别为48%和58%。二、对核算年度生产量2000辆以下并且生产、研发和运营保持独立的境内乘用车生产企业，进口量2000辆以下的获境外乘用车生产企业授权的进口乘用车供应企业，企业平均燃料消耗量较上一年度下降达到4%以上的，其达标值在《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》（GB27999）规定的企业平均燃料消耗量要求基础上放宽60%；下降2%以上不满4%的，其达标值放宽30%。三、乘用车企业核算新能源汽车积分达标值时，低油耗乘用车生产量或者进口量按照其数量的0.1倍计算。四、2026—2027年度的新能源乘用车车型积分按照《新能源乘用车车型积分计算方法》（见附件）确定。五、2026—2027年度企业平均燃料消耗量积分核算中，对标准配置循环外技术且具有循环外节能效果的车型，继续给予其燃料消耗量减免一定额度。新的循环外技术/装置积分核算规定发布前，按关于2024—2025年度《双积分办法》有关要求执行。 关于对此次修订《双积分管理》政策征求意见稿的分析 此次修订《双积分办法》的主要内容（1） 2023年下半年开始，工业和信息化部启动下一阶段积分管理工作方案研究。统筹考虑国内外产业发展和有关政策实施进展情况，以及建立碳管理体系工作需要，经深入研究评估，按照保持2026—2027年《双积分办法》框架基本稳定、同步推进向碳管理转变的思路开展相关工作。测算后续年度新能源汽车积分比例、优化车型积分计算方法，广泛听取企业意见，对政策方案进一步修改完善。 此次修订《双积分办法》的主要内容包括以下几个方面： 一、明确2026—2027年新能源汽车积分比例和分值要求。将2026、2027年新能源汽车积分比例设定为48%和58%（年均上调10个百分点，与上一阶段调整幅度一致），将新能源乘用车标准车型分值较上一阶段平均下调50%左右。燃料电池汽车标准车型分值暂不调整。 二、优化调整新能源车型技术指标要求。纯电动车型方面，一是优化电耗考核要求。鉴于GB36980.1《电动汽车能量消耗量限值第1部分：乘用车》已设定车型电耗门槛要求，为加强政策标准协同，考虑以标准限值的85%作为电耗目标值，不满足标准限值的车型，电耗调整系数按0.5计算； 关于对此次修订《双积分管理》政策征求意见稿的分析 此次修订《双积分办法》的主要内容（2） 优于目标值的车型，按目标值和实际值的比值计算，最高按1.2倍计算；高于限值但不满足目标值的车型，按1倍计算。二是新增低温续航衰减率系数。对低温续航衰减率低于35%的，给予1.2倍积分鼓励。插电式混合动力车型方面，为促进产品能效提升，支撑绿色低碳消费，结合技术潜力评估，将电量保持模式下油耗要求由油耗限值的70%加严至60%，将电量消耗模式下电耗要求由电耗目标值的135%加严至电耗限值的130%。燃料电池车型方面，与车购税减免等政策要求保持一致，提高燃料电池电堆、系统额定功率、启动温度等要求。 三、其他内容。一是提高低油耗车型奖励幅度。考虑第六阶段油耗目标加严、企业达标难度增大等客观情况，在2026、2027年度新能源汽车积分达标值核算中，将低油耗车型单车的核算倍数下调至0.1倍，支持企业持续提升节能技术水平。二是继续实施小规模企业的核算优惠。结合行业企业意见，2026、2027年将继续保持现阶段优惠力度。三是继续对循环外节能技术给予油耗核算优惠，并将结合标准制修订情况更新技术目录，持续引导企业加大节能技术应用。 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 调整了新能源乘用车车型积分计算方法（1） 征求意见稿与现行《新能源乘用车车型积分计算方法》对比表 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 调整了新能源乘用车车型积分计算方法（2） 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 调整了新能源乘用车车型积分计算方法（3） 关于对此次修订《双积分办法》征求意见稿的分析 我国《双积分办法》实施成效分析 《双积分办法》是我国建立节能与新能源汽车协调发展市场化机制的重要尝试。该办法自2017年发布实施以来至2023年共组织了五次积分交易，交易金额累计252亿元。行业企业普遍加大研发投入，产品技术水平不断提升，新能源汽车规模快速扩大，有效推动了新能源汽车产业高质量发展。 该办法实施成效主要有以下几点：一是设定新能源汽车积分比例要求，保障新能源乘用车产量基本盘。新能源汽车产量从2016年的51.7万辆增加至2024年的1288.8万辆，增幅达25倍。二是通过新能源汽车积分指标体系设计引导行业技术创新。乘用车百公里平均油耗从2016年的6.43升（NEDC测试工况）下降到2023年
