2025年全国“两会”解读：稳中促新，“抓手”与“后手”

摘要 “5%左右”兼顾需要和可能，支持创新并稳住预期。今年经济增速目标依然定在5%左右，兼顾需要和可能，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。报告强调“科技创新和产业创新”，支持“创新”是今年政府工作中的一大重点。 另外，稳定市场预期也是今年的重要任务，报告明确指出“稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力”。预计2025年经济保持韧性，增速前高后稳。分项指标设定方面，就业目标与2024年持平，物价目标较2024年有所下调，粮食产量、能耗降低幅度目标均上调，财政赤字率、地方政府专项债限额、超长期特别国债额度均较去年有所增加。 财政政策：支出强度明显加大，财税体制改革提速。财政政策定调“更加积极”，与去年12月份中央经济工作会议一致，“统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力”，并且靠前发力。2025年我国财政赤字率按4%左右安排，突破3%，创下历史最高水平；拟发行超长期特别国债1.3万亿元，其中，安排3000亿元支持消费品以旧换新，专项债新增限额将增加至4.4万亿元左右，比2024年限额增加5000亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。除了财政支出强度加大之外，财税金融体制改革也将加快。此次报告中重点强调了“零基预算改革”和“消费税改革”。 货币政策：基调延续“适度宽松”，精准发力楼市股市和消费。“适度宽松”的表述延续了2024年12月中央经济工作会议上的定调。短期内由于信贷等数据表现较好，货币宽松紧迫性或不强，央行对外汇市场的顺周期行为纠偏及防范利率单边波动的风险或是近期政策重点，年内“降准降息”仍是政策可选项。 结构性货币政策工具方面，报告提出“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展，加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持”，SFISF、股票增持回购再贷款、地产收储等工具有望适时扩容，促进消费的专项再贷款有望设立。 产业层面三大亮点及投资机会。亮点一：创新和丰富消费场景，“首发经济”或迎政策春风。政府工作报告指出“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”，“首发经济”是推动消费场景创新的实践形态，或将继续落地在消费能力相对较强的一、二线城市；亮点二：持续推进AI+行动，重点关注领域包括：智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备，从下游应用领域上看，AI+医疗、AI+教育、AI+交通等可持续跟进；亮点三：国企并购重组深入推进，战略使命评价制度加快完善。2025年是国企改革深化提升行动的收官之年，国资央企重组整合深入推进，央企或将继续向国家安全、国计民生和新兴产业集中，地方国有企业并购重组重点可能在科技、能源、农业、金融、物流等领域。此外，“国有企业履行战略使命评价制度”是此次报告中新提及的表述。 风险提示：逆全球化程度加深，国内复苏不及预期。 2025年3月5日，十四届全国人大三次会议在北京召开，国务院总理李强代表国务院，向十四届全国人大三次会议作政府工作报告，对2025年经济工作做出具体部署。2025年是“十四五”收官之年，从整体定调上，突出迎难而上、奋发有为，逆周期调节政策更加积极，并对政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度提出更高要求，政策出台能早则早、宁早勿晚，此外还更加强调科技和产业创新。 1“5%左右”兼顾需要和可能，支持创新并稳住预期 2024年中国国内经济总值为135万亿元，按不变价格计算，比上年增长5.0%，基本完成2024年3月份政府工作报告设定的5%左右增长目标。其中，实现城镇新增就业1256万人，完成了全年目标任务的104.67%，城镇调查失业率平均为5.2%，低于目标5.5%左右，2024年就业形势总体稳定，居民消费价格上涨0.5%，低于年初目标3%左右。2025年全国两会提出“国内生产总值增长5%左右”，符合我们在《逆周期下的政策变奏——2025年全国“两会”前瞻》点评中的预判。从目标设定来看，“5%左右”的目标综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾需要和可能，既是稳就业、防风险、惠民生的需要，也有经济增长潜力和有利条件支撑，并与中长期发展目标相衔接，突出迎难而上、奋发有为的鲜明导向。 “需要”体现在：2021-2035年，我国要基本实现现代化，隐含着我国年均GDP增速要达到4.7%左右，按照前高后低的趋势，“十四五”时期经济年均增速应达到5%-5.5%左右； “可能”则体现在：2月份美国对中国额外加征10%关税，3月初美国宣布再次对中国产品加征10%关税，4月初可能还会向对美国进口商品征税的国家征收“对等关税”，特朗普的关税大棒可能会增大我国今年出口的压力，但国内刺激政策对冲之下，中国的内生增长动力有望发挥潜能。2025年作为“十四五”收官之年，经济增速目标按底线思路来安排，实际中可能会有更好结果。 从工作重点来看，本次政府工作报告强调“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”，与去年表述一致，还新增提出“推动科技创新和产业创新融合发展”，与去年政府工作报告中的表述相比，更加侧重于科技创新和产业创新，支持“创新”或成为今年政府工作中的一大重点。另外，稳定市场预期也是今年的重要任务，报告明确指出“稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力”。2019年以来，财政与货币政策的逆周期调控节奏与GDP增速密切相关，2025年经济仍然面临下行压力，加之外部不确定性增加，财政与货币政策仍将组合发力，但考虑到近年来总量型货币政策运用较多，2025年结构性和创新型货币政策有望继续发挥逆周期调节作用。 2025年全国地方GDP增速目标加权平均值约为5.34%，较2024年的5.65%有所下降，地方“两会”对经济增长的判断较为谨慎，但5%依然是普遍设定的底线。其中，13个省份2025年的经济增长目标持平于2024年初制定的目标，17个省份2025年的GDP增速目标较2024年初所设目标有所下调，仅天津的经济增速目标较2024年初有所上调。从GDP目标的分布来看，大多数省份的增速目标集中在5%到5.5%左右，延续了2024年的稳中求进基调。其中，西藏的GDP增速目标最高，达到7%以上；海南以6%以上的目标位居第二，内蒙古、新疆、重庆等省份的目标均为6%左右。这些高目标的省份，往往得益于国家政策支持或资源禀赋优势。例如，海南凭借自贸区建设的政策红利，内蒙古和新疆依托丰富的矿产、风能、太阳能等资源，以及中西部区域发展战略的推动，展现出较强的增长潜力。而经济基础薄弱的青海，其目标仅为4.5%，为全国最低。相比之下，东部经济发达地区的GDP目标保持稳定，北京、上海、江苏、浙江等地均设定在5%左右或5%以上，延续了2024年的目标水平。这些地区经济体量大，更加注重高质量发展，增速趋于平稳。中部地区如江西、湖南、湖北等地，GDP目标集中在5%-5.5%之间，符合其承接东部产业转移和推动区域协调发展的角色。 表1：31个省市2024年与2025年经济增速目标对比 从经济分项指标来看，全国两会提出“城镇调查失业率5.5％左右，城镇新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国际收支保持基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值能耗降低3%左右”，仍然是以就业、物价、居民收入、粮食、能耗等作为综合考量经济的依据。就业目标与2024年相比持平，物价目标较2024年有所下调，2%的目标更为务实，粮食产量、能耗降低幅度目标均上调，粮食增产、控能耗相关政策在今年有望持续推出。财政赤字率、地方政府专项债限额、超长期特别国债额度均较去年有所增加（财政赤字率从3%上调至4%左右，地方专项债限额从3.9万亿元上调至4.4万亿元，超长期特别国债从1万亿元上调至1.3万亿元），另外还将发行5000亿元特别国债，支持国有大型商业银行补充资本，体现出今年经济工作的重心在于促进内需回升，并逐渐弥补通胀缺口。地方两会提出的目标中，投资增速或相对较稳，消费增速有所下滑，进出口贸易增速下调相对较多，出口面临较大不确定性。 表2：2024年目标完成情况及2025年目标设定 投资方面，2024年全国固定资产投资同比增长3.2%，地方“两会”设定的经济增长分项指标中，同口径下，2025年各地固定资产投资的平均增速目标约为6.6%，较2024年目标下降约0.8个百分点。其中，内蒙古、新疆、西藏投资增速目标最高，均在10%以上，或主要因为基数较低，以及通过基建补短板来推动经济进一步增长，河南、辽宁、云南、宁夏、海南等地固定资产投资目标多在6%-8%左右，多为中西部地区，反映出中西部地区在承接产业转移和区域协同发展中的角色，四川、天津等投资增速目标偏低，分别为3.5%和3%左右。年度变化上，除了江西、重庆和西藏的固定投资增速目标较去年上调之外，区域省份大多持平或低于去年目标增速。 消费方面，2024年全国社会消费品零售总额同比增长3.5%，同口径下，2025年各地社会消费品零售平均增速目标约为5.6%，较2024年下滑约1.2个百分点。绝大多数省份目标都设立在5%左右及以上，海南、西藏的目标较高，分别为10%以上和8%以上，海南消费增速目标最高，或得益于自贸港建设持续推进、高品质旅游项目不断开发，另外，河南、吉林的目标也设立在6%左右。年度变化上，仅海南省增速目标上调，江苏、宁夏目标持平，其余省份消费增速目标均有所下调。 贸易方面，2024年全国进出口金额累计同比增长3.8%，出口同比增长5.9%，进口同比增长1.1%。同口径下，2025年各地进出口增速目标约为6.1%，较2024年目标下滑最多，约3.4个百分点。绝大多数省份的进出口贸易增速均有所下调，其中，新疆、甘肃提出的进出口贸易增速相对较高，分别为12%左右、10%左右，主要得益于自贸试验区、“一带一路”和西部陆海新通道等的建设。 表3：31个省市2024年与2025年经济分项增速目标对比 2财政政策：支出强度明显加大，财税体制改革提速 此次政府工作报告对财政的定调是“实施更加积极的财政政策”，“统筹安排收入、债券等各类财政资金，确保财政政策持续用力、更加给力”，延续了2024年12月中央经济工作会议上的定调，强调“要加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”，意味着今年的财政政策将加大逆周期调节力度，并且靠前发力，拉动经济增长。今年合计新增政府债务总规模11.86万亿元、比上年增加2.9万亿元，财政支出强度明显加大。更加积极的财政政策主要体现在“三支箭”上：提高赤字率、增加发行超长期特别国债和增加地方政府专项债券发行使用。 从赤字率来看，政府工作报告指出，2025年我国财政赤字率按4%左右安排，突破3%的防线，创下历史最高水平。2025年赤字率较2024年调升1个百分点，赤字规模对应为5.66万亿元，比2024年增加1.6万亿元。 图1：中央与地方财政赤字率与赤字规模 从超长期特别国债来看，报告中提出“拟发行超长期特别国债1.3万亿元”，增发规模较2024年的1万亿元增加3000亿元。其中，安排3000亿元支持消费品以旧换新，较2024年安排的超长债数额翻倍。2024年《政府工作报告》提出，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设。2024年超长期特别国债的期限分别为20年、30年、50年，首次发行招标日期为5月17日，11月中旬发行完毕。据不完全统计，截至2025年2月中旬，已有10个省级政府披露了超长期特别国债的相关信息，2025年地方申报超长期特别国债的项目重点将仍是“两重”“两新”，此外还包括服务业。比如，河南省提出要用好超长期特别国债和地方政府专项债，发挥政府投资带动作用，引导各类资本加大服务业领域项目投入。此外，2月11日，商务部等9单位印发《关于增开银发旅游列车促进服务消费发展的行动计划》，其中提到在大规模设备更新项目申报工作中，将银发旅