从快速追随者到创新领导者：重组韩国科技监管

金素珍 | 2025年3月 韩国站在十字路口，其限制性的“正面监管”和“影子监管”抑制了人工智能、加密技术和移动技术领域的创新，这使得中国得以领先。韩国必须现代化这一框架，否则将面临失去全球创新领导者地位的风险。 关键要点 韩国的双约束监管框架——即“积极监管”和“非正式的影子监管”的结合——在制造业时代起到了关键作用，但现在它威胁到韩国成为全球创新领导者的潜力。 虽然美国和中国科技公司在迅速扩展新服务，但韩国的系统在监管框架赶上前停滞了创新。这在那些先发优势和网络效应决定市场领导地位的行业中尤为有害。 这种模式导致了TADA的移动服务失败，迫使加密公司迁往海外，现在还威胁到人工智能的发展。 尽管在全球范围内以GDP占比领先进行研发投资，韩国的创新生态系统显示出令人担忧的恶化迹象。主要平台价值流失达500亿美元，并且在创业机会感知上仅排名倒数第二。 韩国必须从其限制性框架转向一个默认允许创新的“负面监管”系统。一个行政中立的“控制塔”，拥有跨部门的权力，可以协调科技政策并防止监管碎片化。 麦肯锡预测，到2040年，监管现代化将使韩国GDP增长1万亿美元。而如果没有改革，经合组织警告称，到2031年，韩国的增长潜力将在成员国中降至最后一名。 目录 关键要点 ................................................................................................................. 1 简介..................................................................................................................... 2 南韩加密货币的逃离：监管障碍如何推动海外创新............... 4 监管障碍的实际运用：南韩共享出行困境 ....................................... 5 人工智能产业处于十字路口 ................................................................................................ 6 行动窗口正在关闭........................................................................................ 7 南韩经济奇迹需要第二幕 ..................................................... 8 脚注 ....................................................................................................................... 10 引言 韩国正面临一个关于其科技经济的关键转折点。围绕总统尹锡悦的弹劾危机动摇了投资者信心，而美国总统唐纳德·特朗普承诺对韩国采取激进的贸易措施，加剧了经济不确定性。但即使没有这一危机，韩国也面临着更结构性的内在挑战：韩国的创新能力受到其限制性监管框架的阻碍，再加上企业部门越来越不愿意承担技术风险。时机 couldn't be worse。当全球竞争对手，尤其是中国，在人工智能（AI）、半导体、加密货币、太空技术、自动驾驶汽车和机器人等领域取得进步时，韩国的监管瘫痪和政治不稳定风险使其排除在下一波数字创新之外。 韩国的监管环境因其正式的正面监管系统和广泛的影子监管实践之间的相互作用而独特且严格。正面监管系统要求对商业活动进行明确许可，形成第一层控制。在这一框架下，企业在尝试法律未明确许可的事项时必须承担风险——与美国仅规定不能做什么的负面监管系统不同。 这个基础系统随后由普遍的影子法规进行补充——这些是非正式的监管实践，它们在不正式的法律依据下影响商业决策。这些影子法规通过行政指导、非官方解释以及监管机构的不正式沟通表现出来。加密货币行业完美地展示了这一点：尽管《特定金融交易法》没有正式限制企业实名账户发行，但金融当局“指导”银行不要向企业发行此类账户，实际上将行业限制为仅向国内用户提供基本交易所服务。 这些系统之间的交互创造了一个对创新尤为具有挑战性的环境。即使在正规定制下活动在技术上被允许，影子规制也可能扩展规制控制，限制风险承担。《TADA》共享乘车服务 阐述了这一动态：尽管法院判决其服务根据现有法律合法，但政治压力和非正式监管抵制最终导致限制性立法。 这套双层体系意味着韩国企业面临来自明确的禁止事项（正面监管）和监管机构非正式劝阻的事项（影子监管）的双重限制。结果是，虽然技术上以规则为基础的监管环境，却给试图进入新市场或开发新服务的企业带来了重大的不确定性和障碍。 韩国的监管框架——结合了正面监管与影子实践——非常适合该国历史上的追赶型发展模式。当目标是追随既定的技术路径和制造工艺时，该体系有效地调配资源并协调产业发展。监管机构可以研究发达经济体的现有成功案例，确立明确的许可活动，并引导企业沿着经过验证的发展轨迹前进。 韩国的监管环境由于正式制度与其实际运作之间的相互作用而独特地具有限制性。积极的监管体系和广泛的影子监管实践。 然而，随着韩国试图从快速跟进者转变为全球创新领导者，尤其是数字领域，这种相同的监管结构已成为一个主要的障碍。在诸如人工智能、加密货币或新型平台商业模式等新兴技术领域，没有现成的操作手册可循。虽然传统的制造业创新遵循相对可预测的路径，但数字创新往往创造出全新的商业模式和市场类别。加密货币行业就体现了这一挑战：尽管韩国已成为一个主要消费市场，但其监管体系阻止了创新型加密企业（除基本交易所服务外）的出现。与允许实验但具体禁止的负监管辖区不同，韩国的系统实际上冻结了创新，直到监管框架跟上，这对那些先行者优势和网络效应往往决定全球市场领导力的领域尤其有害。 这一监管环境对创业精神产生了深远的影响。韩国公司由于对失败的恐惧感强烈，犹豫不前，不敢创新。现在，企业家们更倾向于优先考虑短期绩效而非冒险创新，形成了一种渐进式改进而非颠覆性变革的文化。根据全球创业观察（Global Entrepreneurship Monitor）发布的《2023/2024全球报告：25年增长之路》，对失败的恐惧是全球范围内创业活动最重要的阻力之一。1令人担忧的是，韩国在成年人感知可行的本地创业机会的比例中排名接近底部，仅略好于伊朗——这突显了深深植根于结构和文化的对创业活动的限制。 这个动态解释了韩国悖论：尽管在2023年，韩国在研发（R&D）支出方面位居全球领先——投入了占国内生产总值（GDP）4.96%的资金，位居世界第二——韩国在科技创业方面仍然落后。除非韩国希望跟随一条漫长缓慢的创新和竞争力停滞甚至下降的道路，否则改变这一体系需要成为其首要任务。 政府。这意味着，在诸多方面，将正面和影子监管体系从保守、限制创新的驱动力中移除。 韩国加密货币外流：监管壁垒如何推动海外创新 加密货币是韩国在全球科技行业中展现出显著地位的不多领域之一。然而，以投资者保护为借口，韩国当局实际上压制了该行业的发展。尽管韩国监管机构专注于限制而非培养创新和经济增长，但该国似乎正在失去一个重要的增长引擎。韩国加密企业正经历大规模向竞争性司法管辖区，如迪拜和新加坡的迁移，仅留下一个市场潜力有限的庞大消费市场。 韩国作为一个技术强国和全球加密货币领域的重要参与者，得益于广泛的互联网接入、作为投资资产对房地产的吸引力以及提供较低金额但更高回报率的特性，拥有一个技术娴熟的民众。根据Kaiko数据，自2017年以来，韩国一直是加密货币领域最大的市场之一。2韩国的韩元（KRW）一直是全球法定货币交易量排名前两的货币。将该国前五大交易所——Upbit、Bithumb、Coinone、Korbit和Gopax——的账户合并，国内虚拟资产投资者总数达到1559万。虽然这个数字包含了在多个交易所开设账户的个人的重复计算，但有效意味着每三名韩国人中就有一人投资虚拟资产。 虽然韩国消费者在全球加密行业中占有重要地位，但……韩国作为行业参与者的影响力微乎其微。 虚拟资产投资的规模不仅包括投资者数量，而且超过了韩国股市。2024年11月，国内虚拟资产交易所的日均交易额达到了14.9万亿韩元。这相当于同一个月KOSPI（9.9214万亿韩元）和KOSDAQ（6.9703万亿韩元）的总和。人们普遍听说，韩国加密货币交易所Upbit的日均交易量始终维持在2万亿韩元左右，超过了美国加密货币交易所Coinbase的交易量。 尽管韩国消费者在全球加密行业中占据了显著的地位，但韩国作为行业参与者的影响力却微乎其微。其严格的监管框架限制了行业仅能提供基本的交易所服务。企业必须按照现行法律运营，并且如果经营者想要进行法律明确未规定的活动，他们必须获得韩国虚拟资产监管机构——金融监管委员会（FSC）的许可。3韩国的正面监管体系与加密行业的动态特性基本不匹配。虽然加密行业的领先领域和技术每周都在发展，但韩国企业必须等待数月甚至数年才能获得明确的监管创新许可。虚拟资产市场的特性意味着领先领域或“元”领域不断变化，但关于“能做什么”的更新却非常缓慢。 目前，加密货币交易所是加密业务中具有显著营收的企业之一，但即便是这些企业也只能在南韩境内运营。它们的服务需要国内银行账户和国内发行的电话号码，这使得外国用户实际上无法注册。韩国金融服务委员会（FSC）在1月8日公布的“2025年主要业务促进计划”中表示，将推动本年度第二阶段的虚拟资产法律，规范发行和分发，但正如其名称所示，它仍聚焦于限制，维持“非我说则不做”的“积极”做法。4 2023年1月15日，金融监管委员会下的虚拟资产委员会在其第二次会议上讨论了稳定币，但仅达成一致意见，即稳定币应在一个单独的监管框架下处理，而不是在全面的虚拟资产立法下。国民议会尚未提出有关稳定币的任何法案。5 在2023年2月13日的一份新闻稿中，韩国金融监督委员会（FSC）宣布，将从今年上半年开始逐步批准企业虚拟资产实名账户（以下简称“企业账户”）的发行，以便进行提现。虽然这在海外是常规做法，但韩国企业必须等待FSC的决定。6 现在公司正在呼吁制定关于稳定币、交易所发行代币、披露以及建立自律组织的指南。他们还寻求关于外汇规则和税收的监管更新，以促进一般公司参与虚拟资产。然而，这些变化何时发生尚无明确时间表。美国已允许比特币现货ETF，但在韩国仍是一个遥远的可能性。 美国实行的是一种负面监管体系，其中除非法律明确禁止，否则一切皆可。这种做法默认为创新留出空间——企业家和企业可以继续推进新想法，除非他们遇到明确的法律限制。该体系建立在市场力量和创新应被允许自由运作的基础上，监管的主要目的是预防伤害，而不是直接指导活动。 即使公司找到在监管空白中运营的方法并通过法院判决证明其合法性，政治压力和行业游说仍可能导致新的限制，这些限制将反溯性地禁止这些创新。 监管壁垒在实际操作中：韩国共享出行困境 TADA的案例展示了韩国的监管框架如何为平台创新设置障碍。该公司在韩国积极的监管环境中采取了深思熟虑的风险，这与优步在其他市场的做法相似。由于缺乏针对共享乘车服务的具体法规（因为它是一个新兴行业），TADA试图通过利用11座面包车租赁的条款来规避现有的交通法规。虽然优步在美国市场上取得了类似监管风险承担的成功，但TADA在韩国的结果却截然不同，凸显了韩国监管环境的独特挑战。 与美国不同，在那里共享出行服务可以在监管演变的同时运营，韩国的积极监管体系要求对新商业模式有明确的许可。2018年，TADA利用《乘客运输服务法》中的监管空白启动—— 提供一项包含司机在内的11座商务车租赁服务。这种做法是必要