美国财政研究专题：美国财政分析框架指南

美国财政分析框架指南 2025年03月04日 ➢美国作为全球GDP第一大国，财政的“钱袋子”握在国会手中，政府究竟如何收钱和花钱？我们对美国的财政结构进行详细梳理，并对特朗普2.0任期财政走向的可能性进行分析。 ➢美国财政预算的制定和约束：白宫统领的美国行政体系，其财政支出主要受两大约束：拨款法案、债务上限。 分析师陶川执业证书：S0100524060005邮箱：taochuan@mszq.com ➢拨款法案：每年由国会制定，对政府开支进行部署，制定流程包括四大步骤：1）2月份，总统提交预算请求，2）国会制定预算决议：众议院和参议院拨款委员会下设12个小组委员会举行听证会，4月15日前投票通过“预算决议”，作为内部指导文件。3）国会通过拨款法案（Appropriations Bills）：拨款委员会制定“拨款法案”，提交众议院和参议院投票。4）总统签字生效：10月1日新财年开启前，两院通过的最终版“拨款法案”回到总统，签字生效。 分析师裴明楠执业证书：S0100524080002邮箱：peimingnan@mszq.com 相关研究 ➢债务上限：国会规定财政部可以借入的总金额。特朗普一上任，就将面临“财政上限”的警报拉响。预计债务上限的最后期限（即X-date）可能在6-8月。债务上限何去何从，答案最快或在二季度得到确认。上半年财政部发债受限，财政支出受到掣肘；待债务上限问题在年中解决后，下半年发债以及财政发力的空间或将打开。 1.美国政策前瞻：“新套路”：如果墨西哥也对中国加关税？-2025/03/032.经济动态跟踪：关税翻倍：政策如何对冲？-2025/03/023.2025年2月PMI数据点评：PMI“龙抬头”的含金量-2025/03/014.海外市场跟踪：美股在交易“滞胀”吗？-2025/02/265.美国政策跟踪：关税之上：特朗普的“金融棋局”？-2025/02/25 ➢美国财政收支结构的变迁：2024年的美国，又是宽财政的一年。2024财年（即2023.10.1-2024.9.30）联邦政府支出6.8万亿美元，收入4.9万亿美元，财政赤字1.8万亿美元，赤字率进一步上行至6.4%，政府债务增长至35.5万亿美元，我们从财政的“收”“支”两端，分析当前美国高赤字的来龙去脉。 ➢财政收入：共有四大来源：个人所得税（占总财政收入的49.3%，2024财政年度数据，下同）、工资税（34.7%）、企业所得税（10.8%）和其他收入。从上世纪60年代以来，企业所得税在财政收入中的占比有所下降，个人所得税的比重呈横向波动，而关税占总财政收入的比重基本在2%以内。 ➢财政支出：分经济用途看，社会保险是占比最大的支出项（占比21.6%），其次是保健、净利息、医疗保险和国防支出。净利息支出较上一财年大幅增长33.7%，挤压自由裁量支出。分政府部门看，卫生与公众服务部、社保局、财政部、国防部、退伍军人事务部是“花钱”最多的部门，财政部的支出同比大增，主因净利息支出大幅增长；能源部开支大增反映了拜登对新能源项目的支持。 ➢特朗普2.0财政赤字何去何从？收入方面：如果企业所得税税率减至15%，短期内可能导致财政收入下滑，但目前来看落地概率不大。特朗普提出通过加征关税来平衡财政收支问题，我们认为难度较大。 ➢支出方面：特朗普全新设立“政府效率部”，目标削减1万亿美元的政府支出（原目标2万亿）、削减约77%的联邦机构。我们参考历史上类似的委员会，格雷斯委员会、辛普森·鲍尔斯委员会，预计“政府效率部”效果或与历史类似，即短期内能起到一定削减支出的作用；但难以实现最初目标。 ➢预计2025年美国赤字率大概率边际下降，或在6.2%-6.4%附近，往后看，特朗普四年任期内将赤字率削减至3%难度较大，财政支出结构中，净利息支出的占比将进一步上升，继续对自由裁量支出形成挤压。 ➢风险提示：美国财政赤字超预期恶化，美国债务上限问题发酵超预期。 目录 1美国财政预算的制定和约束......................................................................................................................................31.1联邦政府财政预算如何制定？.........................................................................................................................................................31.2何为债务上限，警报再次拉响？....................................................................................................................................................52美国财政收支结构的变迁.........................................................................................................................................72.1美国财政收入结构.............................................................................................................................................................................82.2美国财政支出结构...........................................................................................................................................................................103特朗普2.0财政赤字何去何从？............................................................................................................................153.1“政府效率部”的历史之鉴...........................................................................................................................................................153.2特朗普2.0的财政前景，赤字如何降？......................................................................................................................................194风险提示..............................................................................................................................................................21插图目录..................................................................................................................................................................22 美国作为全球GDP第一大国，财政的“钱袋子”握在国会手中，由国会制定每年的收与支，授权给白宫和联邦政府机构执行。这一超级大国究竟是如何收钱和花钱？我们详细梳理美国的财政结构，并对特朗普2.0任期财政走向的可能性进行分析。 1美国财政预算的制定和约束 白宫统领的美国行政体系，其财政支出受两大约束——拨款法案、债务上限： 拨款法案在每个财政年度开启前，由国会批准通过、总统签字生效，制定了下一财年各部门的支出预算；债务上限是由国会批准的、联邦政府未偿还债务的总额的最高上限，一旦触及，则需国会重新批准新的限额。 1.1联邦政府财政预算如何制定？ 美国政府的财政年度开始于10月1日，例如2024财年为2023年10月1日至2024年9月30日；而2024财年的预算，要从2022年的夏季就开始启动。 预算案的制定从行政部门开始、经由国会、再回到行政部门结束，主要步骤包括：总统提交预算请求、国会听证会、国会通过预算决议、国会通过拨款法案、提交总统签字生效。 1）2月，总统提交预算请求（Budget Request）：前一年的7月开始，政府各机构部门在白宫管理和预算办公室（OMB）的指导下，制定该部门的预算提案，由OMB就各机构拟议的预算做最终决定并交给总统。总统需在2月将“预算请求”提交至国会,“预算请求”详细勾勒出政府的财政理念、经济政策和优先事项，指出下一财年希望向各项目分配多少资金。 2）4月，国会制定预算决议（Budget Resolution）：众议院和参议院拨款委员会下设12个小组委员会分管不同部门的预算请求；12个小组将举行听证会，审查政府机构的预算请求。法律规定4月15日前国会需投票通过一项“预算决议”，确定财政收支的各项参数，作为内部指导文件（不用总统签字成为法律。） 3）9月底前，国会通过拨款法案（Appropriations Bills）：拨款委员会制定“拨款法案”，提交众议院和参议院投票。两院对拨款法案进行修改，议员们会在一些重要事项上存在差异，不断进行协调、重新投票。在新的财政年度开启之前，两院通过的最终法案将交由总统签署。 4）总统签字生效：10月1日新财年开启前，拨款法案（Appropriations Bills）回到总统，签字生效。 “拨款法案”制定的是“自由裁量支出”；而“强制性财政支出”不由国会协商。联邦政府支出分为“强制性支出”和“自由裁量支出”两部分。前者主要包括 社保、医保和医疗补助等福利，以及国家债务利息支付，该类别占联邦预算的约三分之二，由先前法律规定，而不是由年度“拨款法案”制定，如要调整则需通过社保、医保改革相关法案。 5）必要时，或还有“持续决议”（ContinuingResolution）程序：如果12个委员会的拨款法案中，有至少一个无法按时达成，那么则需要议员们通过一项延长开支的临时短期法案，称为“持续决议”（简称CR），来维持政府继续运作，等国会通过全部12个小组的预算后，再交由总统签署最终的《拨款法案》。 1.2何为债务上限，警报再次拉响？ 债务上限（Debt Limit , Debt Ceiling）是国会对联邦政府可以拥有的未偿还国债的限制，是财政部可以借入的总金额，“债务上限”创立于1917年，目的是允许财政部发债时无需国会一次次批准、加快融资效率。随着美国债务规模扩大，国会不断的提高债务上限金额。 最近一次修改债务上限在2023年6月，当时债务上限为31.46万亿美元，国会同意将债务上限暂停至2025年1月1日。如今债务上限“暂停期”结束，而实际政府债务余额已远超31.46万亿美元，国会正在协商制定新的债务上限额度。 一旦联邦