两会前瞻，预期的充分与不充分——当前经济与政策思考：

2025年全国两会召开在即，政府工作报告中的政策思路值得关注。 本文在前期中央经济工作会议，以及2025年地方两会的基础上，对2025年全国两会进行系统性的前瞻，从总量政策与结构政策两个维度展开。 总量政策关注GDP增速、赤字率、超长期特别国债、地方政府专项债等，此外还需关注地方对债务相关表述。具体来说： （1）GDP增长目标或为5%； （2）赤字率有可能提高1个百分点左右； （3）超长期特别国债的增量可能在5000亿左右； （4）地方政府专项债可能突破4万亿。 结构政策涉及产业结构、所有制结构、要素结构、区域结构四个维度。 （1）产业结构上，根据各省表述，新兴制造业涉及新能源汽车、新兴氢能、新材料、创新药、生物制造、商业航天、低空经济、量子技术、生命科学、人工智能，以及具身智能（广东、山西、四川）、原子级制造（江苏）、聚变能源（上海）、元宇宙和区块链（河南）、核技术应用（江西）和量子科技、6G、空天信息、脑机接口； 服务业涉及金融、物流、研发设计、监测咨询、知识产权服务、数据交易、算力； 以及传统行业数字化和绿色化改造，覆盖范围包括钢铁、石化、有色、食品、建材、轻纺以及汽车和机械。 （2）所有制结构上，各省政府工作报告中，国企集中在税收贡献、发展考核、战略导向、并购重组等方面；民企集中在参与项目、促进成长、龙头倍增等方面；外资集中在支持上下游配套协作、拓展国内外市场等方面。 （3）要素结构上，各省政府工作报告侧重在四个方向，包括细化数据资源的建设运营；公共资源开发利用加速，电力内容相对较多；农村土地制度改革扩展到城乡土地要素双向流通；知识产权要素从保护到探索运营交易。 （4）区域结构上，各省政府工作报告侧重区域规划服从国家跨区域战略；对省内区域定位存在差异，半数省市强化省会的中心地位，但部分省市强调副中心或多中心发展；对县域经济也存在差异，绝大多数省份明确壮大县域经济，但部分经济发达省份侧重提高城镇化水平。 风险提示：海外地缘波动超预期，国内政策变动风险，经济波动超预期风险，信息更新不及时。 一、总量政策 1.GDP增长目标或为5% 全国31个省区市（后简称各省）2025年GDP增速目标已全部出炉，目标数字设定在4.5-7%区间内。各省GDP加权目标增速为5.3%，对应全国增长目标5%左右。 有30个省市的增长目标数字不低于5%。其中15个省市的目标增速为5.0%，包括河北、福建、北京、上海、江苏、山东、广东、天津、辽宁、黑龙江、山西、江西、陕西、广西、云南。这些省份经济总量占比高，包括多数较为发达的东部省份，对全国影响最大。9个省份的目标为5.5%，包括浙江、吉林、安徽、湖南、河南、四川、甘肃、宁夏、贵州。除浙江与吉林外，其余省份多为中西部省份。5个省份的目标设定为6%，包括海南、内蒙古、湖北、重庆、新疆，除湖北、重庆外，其余省份的经济规模较小。 另外，西藏与青海的目标设定较其他省份存在一定偏离，西藏目标最高（7%以上，力争达到8%），青海最低（4.5%左右）。 对目标设定的数字处理可能也显示对增长的决心。7个省份（河北、山东、江苏、海南、安徽、辽宁、四川、西藏）设定的是增速目标下限，例如江苏设定目标为“5%以上”。而福建设定增长目标区间（5%-5.5%），其余省份均设定增长目标中枢（例如，5%左右等）。 全国两会GDP增长目标预计为5%左右。根据2024年各省GDP加权计算，2025年各省GDP加权目标为5.3%。按照往年全国两会GDP增速目标略低于各省市加权的规律，预计2025年全国两会GDP增长目标将会在5%。 2.赤字率、超长期特别国债与专项债 根据2024年中央经济工作会议相应要求，宏观政策涉及“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，相较2023年表述，财政政策由原先的“积极”转变为“更加积极”，货币政策从原先的“稳健”转变为“适度宽松”，充分表明宏观政策的扩张空间已经打开。在财政政策上，中央经济工作会议已经提出了三个方面的增量动作，包括“提高财政赤字率”、“增加发行超长期国债”、“增加地方政府专项债券发行使用”。 财政赤字率有望“提高”，可能突破之前长期维持3%。有望在两会政府工作报告中予以明确，也是对近期政治局会议“加强超常规逆周期调节”的具体回应，我们认为有可能提高1个百分点左右。 超长期特别国债，增量空间可能落在5000亿左右。两会政府工作报告有望明确增量，增量空间可能落在5000亿左右，并进一步推动“两重”和“两新”项目的落地。 在“两重”上，2024年政府工作报告提出，“从今年开始连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略和重点领域安全能力建设”（“两重”），根据公开资料显示，2024年“两重”政策主要支持沿江高铁、东北高标准农田建设、“双一流”高校、城市地下管网、重点领域节能降碳改造、“三北”工程等重大项目。伴随着超长期特别国债的增加，在“两重”项目，有望按照二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，在重大战略和重点领域寻找到项目扩大的空间。 在“两新”上，从2024年7月开始，在超长期特别国债中，统筹安排3000亿元左右，加力推动大规模设备更新和消费品以旧换新。由于超长期特别国债在支持“两新”，特别是以旧换新上有明显效果，根据商务部在1月15日国务院新闻办公室“中国经济高质量发展成效”系列新闻发布会上的表述，初步统计，2024年消费品以旧换新带动相关产品销售额超过1.3万亿元。 2024年全国汽车以旧换新超过了680万辆，超3600万名消费者购买8大类家电以旧换新产品超过5600万台，家装厨卫“焕新”补贴产品约6000万件，电动自行车以旧换新超过138万辆。在此基础上，2025年两会有望进一步明确超长期特别国债加大对“两新”项目更大力度的支持。 对于地方政府专项债。两会政府工作报告有望明确给地方加大支持力度。关于地方政府专项债，存在前期置换的动作。2024年10月12日举行的国新办发布会上财政部门表示，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务。可认为是使用地方政府法定债务对存量隐性债务进行置换，采取置换动作后，有望缓解地方债务的期限错配和融资成本高企问题，并带动缓解地方政府及城投平台的现金流压力。2024年地方政府专项债总额是3.9万亿，根据2024年中央经济工作会议提出“增加”的明确要求，我们认为，因为前期明确提高地方政府法定债务限额的6万亿，会逐步分配给地方，那经济工作会议提出的“增加”，对应口径应是2024年的3.9万亿，考虑增量部分，突破4万亿存在可能性，给地方加大流动性支持，对地方缓解运行压力，推动项目建设，具有极为重要的意义。 3.地方债务表述与财政思路 各省政府工作报告并无明确的政府债务数字和财政决算目标，表述中透露财政思路与各省差异，有三方面值得关注： 一是，强调财政纪律，要过“紧日子”。2024年12月中央经济工作会议中提出“党政机关要坚持过紧日子”。24个省市在2025年工作报告中明确提出“过紧日子”。多数省份表述与中央经济工作会议一致，“坚持过紧日子”（北京、河北、浙江、广东、江西、湖北、黑龙江、云南、广西、新疆、西藏）。其余省份表述略有差异，如“落实过紧日子要求”（山东、江苏、陕西、宁夏）、“习惯过紧日子”（上海、山西、重庆）、“带头过紧日子”（河南、四川）、“牢树过紧日子思想”（辽宁）、“厉行节约过紧日子”（青海）。 在“过紧日子”的同时，各省侧重存在差异。从“过紧日子”的后接表述看，各省侧重点不同。发达省份提效率谋发展，内陆地区保障民生底线。 江苏、浙江、上海、广东等沿海发达地区更重提高效率谋发展，关注政府采购与服务支出。如“坚持过紧日子，严控一般性支出，切实把财政资金用在刀刃上、用出实效来”（江苏），“落实习惯过紧日子要求，成本预算绩效管理改革全面推开，政府采购全链条和公物仓资产全生命周期管理得到加强”（上海），“坚持政府过紧日子，深化零基预算改革，完善能增能减、有保有压的预算分配机制，提高财政资金使用绩效”（浙江），“落实党政机关坚持过紧日子要求，继续严控‘三公’经费和政府购买服务支出，把更多‘真金白银’投入到推动发展和改善民生上”（广东）。 多数内陆省份强调民生与“三保”底线。如河北表示“坚持过紧日子，兜牢‘三保’底线，确保把资金用在发展关键处、民生紧要处”。与之类似，福建、山西、辽宁、重庆、新疆等省在“过紧日子”表述，均明确提及“三保”。 宁夏表示“坚持过紧日子，把有限的财力用在保民生、促发展上”，表述中，“保民生”放在“促发展”前。 山东、河南、四川、江西、青海等省则强调廉洁作风。河南指出“带头过紧日子，带头廉洁从政，带头担当作为”。山东省提及“巩固深化党纪学习教育成果，严格执行中央八项规定及其实施细则精神和省委实施办法，严格落实过紧日子要求。主动接受纪检监察监督，加强审计监督、财会监督。着力推动正风反腐一体深化，强化制度建设与完善，全面推进清廉山东建设。”四川、江西、青海等省份在“紧日子”表述中，提及压降或严控“三公”经费支出。 7个省市未提及“过紧日子”，包括天津、湖南、安徽、海南、吉林、内蒙古、贵州。其中，安徽和吉林也强调财政纪律，并将财政纪律与“三保”挂钩。安徽对“三保”有明确的资金硬性要求，“强化‘三保’支出预算执行硬性约束，兜牢基层‘三保’底线”。吉林指出“严肃财经纪律，坚决兜牢基层‘三保’底线”。 二是推进化债并“遏制新增隐性债务”，建立全口径监管机制，推动融资平台转型等具体措施。 2024年政府工作报告提到，“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”。所有省份的政府工作报告中均有“化债”表述，表述的“严厉程度”分为三个档位： 15个省市明确提出严控新增债。包括北京、天津、福建、河南、安徽、湖北、辽宁、吉林、云南、四川、内蒙古、新疆、贵州、宁夏、青海。表述为“遏制新增隐性债务”、“严控新增隐性债务”、“绝不能新增隐性债务”等。 13个省市未提及严控新增债，但表示加速融资平台转型、健全地方政府债务监测。包括河北、山东、江苏、浙江、广东、上海、江西、山西、湖南、陕西、重庆、广西、甘肃。例如重庆指出“建立政府专项债券全生命周期管理机制，加强公共服务绩效管理”。这13省市中，包含了山东、江苏、上海、浙江、广东等较为发达省市。这些省份财政状况相对较好，承担了一定的发展任务，债务管理的要求更加动态化。 3个省市对新增地方债的口径相对上述省市温和，包括海南、黑龙江、西藏。 如西藏仅提及“落实一揽子化债方案，防范化解各类风险”，“健全政府性融资担保体系，完善一体化融资综合信用服务平台”。 三是积极争取资金，并提出相关用途。 9个省市明确提出争取中央资金。其中不乏浙江、广东等发达省份。具体来说，相关表述分别为：“持续做好‘两重’、‘两新’、专项债等项目谋划储备和对接争取工作”（浙江）、“积极争取并用足用好专项债券、超长期特别国债、中央预算内投资等资金”（广东）、“争取更多重大项目和政策红利落地湖北”（湖北）、“统筹超长期特别国债争取与消费券优化发放”（安徽）、“争取更多项目纳入国家大盘子，搭上中央政策红利的‘列车’”（内蒙古）、“积极争取‘两重’政策支持，抢抓‘两新’政策扩围机遇”（宁夏）、“最大限度争取中央预算内投资、超长期特别国债和政府专项债”（河北）、“积极争取国家增量化债政策，做好隐性债务置换工作（湖南）”、“争取更多中央预算内资金（吉林）”。 债务用途主要围绕“化债”（新增专项债）、“两重”、“两新”建设（主要是超长期特别国债），部分省份提出专项债用于房地产、土地收储等。 在地方政府专项债上：7个省市提出利用好“地方政府专项债券项目‘自审自发’试点”，实现专项债的灵活性，加快项目落地速度，包括山东、浙江、广东、福建、湖南、安徽、四川。但对具体领域和范围的表述较为模糊，仅以“重点领域”、“重大项目”概括。参考福建“瞄准交通、