中国城市高质量发展白皮书

新征程上，城市的战略地位和作用更加凸显。当前，我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”，同时也面临着不少矛盾和挑战。因此，戴德梁行将推出系列白皮书，将深入讨论城市高质量发展的方向和发展机遇。 目录CONTENTS 01 发展背景 城市高质量发展的战略背景.....................................城市高质量发展的必要性.........................................城市高质量发展的主要方向.....................................未来城市发展的挑战与机遇.....................................05050607 02 城市更新发展系列 政策背景解读.............................................................城市更新模式及案例经验........................................城中村改造.................................................................未来发展展望.............................................................09111517 03 新质生产力发展系列 低空经济.....................................................................储能产业.....................................................................1926 04 城市高质量发展的投资及运营系列 城市运营发展背景解读.............................................城市运营相关参与主体.............................................城市运营相关案例研究.............................................未来发展展望.............................................................33363947 01 发展背景 城市高质量发展的战略背景 城市发展是中国经济社会发展的重要引擎。随着全球城市化进程的加速，城市已成为集聚人口、资源和经济活动的主要载体。在中国，城市的战略地位愈加突出，特别是在“十四五”规划和2035年远景目标中，明确提出要推动城市高质量发展。这一战略背景下，城市发展进入了一个新阶段，由过去大规模的增量建设转向存量提质改造和增量结构优化并重。国家出台了一系列政策文件，明确了城市发展的新方向与新目标，包括党的二十大报告中提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念。这一理念为新时代的城市发展奠定了理论基础，也为未来城市转型指明了方向。 城市高质量发展的必要性 近年来，中国城市化率持续提升，城市已成为推动经济增长、技术创新和社会进步的主要载体。然而，伴随城市扩张而来的问题也日益凸显，如资源浪费、环境污染、基础设施老化等。传统的城市发展模式以“量”的扩张为核心，依赖土地开发和人口集聚来推动经济增长。这种发展模式在短期内能带来经济效益，但从长期来看，存在可持续性不足的问题。 城市高质量发展是应对这些挑战的必然选择。通过提升城市发展质量，优化资源配置，城市能够实现更高效、更绿色、更宜居的目标。此外，随着居民生活水平的提高，公众对于宜居环境、优质公共服务和社会保障的需求也在不断增加。城市高质量发展不仅是经济和社会发展的要求，也是满足人民美好生活需要的重要手段。 城市高质量发展的主要方向 未来，城市高质量发展将在以下几个主要方向展开： 宜居城市的打造1 创新型城市的培育 过去，中国城市的发展更侧重于生产功能，忽视了居民的生活需求。然而，新时代的城市规划应更加注重生活品质，打造宜居的城市环境。这不仅包括增加普惠、便捷的公共服务供给，如教育资源的均衡配置、医疗资源的层级优化，还包括健全市政基础设施，如交通网络布局、管网改造等。此外，完善城市住房保障体系、推进多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房政策，将是宜居城市建设的重要内容。 创新是发展的第一动力。我国在创新型城市建设方面已取得显著成就，如建设国家创新型城市，推动科研经费和科技投入的增长。未来，创新型城市应着眼于长远目标，通过优化创新环境、吸引和留住高素质创新人才，打造可持续发展的城市生态系统。 韧性城市的构建 绿色城市的推进 韧性城市的概念已成为近年来城市规划的热点，特别是在新冠疫情、自然灾害等突发事件的背景下，提升城市应急能力和抗风险能力尤为重要。通过优化城市的应急管理、防灾减灾、公共卫生防疫以及城市内涝治理等功能，增强城市在面对危机时的适应能力和恢复能力。同时，在产业链方面，韧性城市还需具备生产领域的弹性，确保在供应链中占据有利位置。 绿色发展是实现碳达峰、碳中和目标的重要路径。近年来，城市生态环境建设取得了显著进展，公园体系建设和环境治理成效显著。未来，绿色城市的建设应从生产、生活全方位推进低碳化，特别是在生态空间修复、环境保护、低碳生活等方面进行系统化设计。 人文城市的塑造 智慧城市的建设 文化是城市的灵魂。人文城市建设不仅要求保护历史文化遗产、传承文脉，还需要创新性地开发和利用这些文化资源，打造具有独特魅力的文化品牌。通过促进文化与旅游的深度融合，提升基层文化服务水平，城市能够在高质量发展中展示其独特的文化底蕴。 智慧城市是高质量城市发展的重要抓手。近年来，国家在智慧城市建设方面积累了丰富经验，已有许多城市通过数字化管理平台、智能化设施提升了治理效率。未来，智慧城市建设应着眼于新基建发展，避免过度依赖硬件而忽视软性服务，也要关注数字化管理人才的培养和场景应用的丰富化，以适应城市自身的独特发展需求。 未来城市发展的挑战与机遇 面对这些挑战，未来城市高质量发展也有着广阔的机遇。政策环境的持续优化将为城市发展提供更为有力的支持。随着国家政策的逐步完善，中央和地方政府在财税、金融、土地、人才等领域的支持力度将进一步加大，为高质量发展提供坚实保障。同时，随着改革的深入，城市治理能力和管理效率也将得到有效提升，推动城市更加高效、有序发展。 尽管城市高质量发展的总体方向已经明晰，但在具体的实施过程中，依然面临一系列挑战和难题。首先，资源整合难度大。高质量发展的要求不仅仅是简单的物理空间改造，还涉及到产业结构调整、生态环境保护、社会治理优化等多领域、多层次的深度融合。要实现这一点，需要在政策设计、资源配置、资金支持等方面进行有效整合。然而，实际操作中，资源的分散与不均衡、利益相关方之间的协调困难等问题，往往使得整合难以达到预期效果。 此外，技术进步将为高质量发展注入新动力。以人工智能、物联网、区块链等为代表的新一代信息技术正在快速发展，并逐步应用于城市运营和服务中。通过这些技术手段，城市能够实现更精准的资源配置、更高效的公共服务和更智能的治理体系，为未来发展提供坚实基础。 其次，多主体协同不畅也是一大挑战。城市高质量发展离不开政府、企业、社区以及社会组织的共同参与，但在实际推进中，各方的利益诉求、发展目标和行动方式存在较大差异。这导致在政策落实、项目推进和资源分配过程中，容易出现协调不力、效率低下的情况。如何通过机制创新、优化协同路径，建立更加有效的合作模式，成为亟待解决的问题。 特别是在城市更新、新质生产力的培育和智能化管理等领域，未来将充满发展潜力。随着城市更新政策的逐步落地，旧城区的改造、老旧基础设施的更新以及社区服务的优化将带来新的发展机会。此外，以数字经济、绿色能源、低碳产业为代表的新质生产力，将成为推动城市高质量发展的新引擎。在智能化管理方面，智慧城市建设将进一步深化，通过数字平台和智能化设备，提升城市的管理效率和服务质量，实现精细化、智能化的城市治理。 第三，创新驱动不足。虽然创新被视为高质量发展的核心动力，但在很多城市，特别是中小城市，创新能力有限，缺乏足够的科技研发投入和高素质人才。这导致城市在高技术产业、智慧管理系统、绿色发展模式等方面的创新能力不足，难以有效支持高质量发展目标的实现。 中国城市高质量发展白皮书 02 城市更新发展系列 政策背景解读 随着城市化渐入尾声，中国新型城镇化开始从增量开发时代向存量改造时代转型。当前城市建设的主要的矛盾已不再是城市设施供应不足，进而转变为城市设施老化、功能不足、无法满足人民日益增长的美好生活需求的矛盾。我国已逐步迈向城市高质量发展阶段，提倡通过对老旧设施的有机更新，焕新新时代下中心城区、产业区功能区的发展活力。自2014年国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，到2021年“城市更新”正式纳入十四五期间重大工程项目，城市更新在国家层面战略部署中的重要性越发显现，通过近10年对城市更新的谋划和探索，我国城市更新的政策指引已进入系统性精细化发展阶段。 城市更新是多维因素驱动的复杂的系统工程，地方经济水平的差异、民众需求的不同、环境因素的影响等均可能导向地方城市更新向不同细分领域深入发展。因此，各地方政府近年来在中央政策引领下，结合地方城市发展的实际情况，纷纷因城施政、围绕人本需求探索可持续发展的城市更新模式。 城市更新模式及案例经验 从城市更新的发展实践来看，各地均在探索“市场化”的城市更新路径，但在诸多以公共利益为主导的领域，“政府主导”占据重要地位。在“市场化更新”和“公益性更新”二者的平衡中，衍生出当前城市更新的三种主流模式：政府主导模式、市场主导模式以及多元合作模式。 从更新策略来看，根据更新改造的内容属性及更新改造的强度要求，城市更新大体可划分为：综合整治类（留）、改建加建累（改）、拆除重建累（拆）三大类别。目前，随着中国城市化进程的快速发展，更新策略已由之前的大量拆除重建逐渐向“微更新”、“微改造”侧重。可以预见，未来的城市更新将更注重投入产出的统筹兼顾及项目后期运营，留、改的比例将明显提升。 1.综合整治类项目 以政府主导的开发模式为主 综合整治类项目更新强度最低，具体表现为少拆或不拆。其更新内容涵盖外观修缮、加建电梯等辅助性设施完善公共服务设施、保护活化利用文物或历史风貌区及历史建筑等。 该类项目多以政府主导模式实施开发，对于公益属性比较强、资金需求不大的项目，往往利用财政资金直接投资进行开发建设；如南京市玄武区香林寺沟片区环境综合整治工程项目，该项目由玄武区建设房产和交通局总体负责项目统筹，玄武区城市建设集团有限公司负责开发代建，改造内容包含涉及征收非营业用房1300平方米、营业用房2300平方米。新增绿道200米，新建绿化景观，道路硬质铺装改造2.5千米等。项目总投资4.1亿元，资金来源全为财政资金。项目于2019年启动，于2022年顺利竣工。 对于有一定盈利能力、可实现盈亏平衡的项目，往往通过政府授权地方国企通过专项债+政府财政资金注资+城更基金的形式进行融资，通过地方国企融资的方式可一定程度增大融资强度、拓宽融资路径；如南京市石榴新村城市更新项目，南京市秦淮区政府授权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南京市石榴新村城市更新项目投融资建设主体，该项目收益来源主要为更新项目增加部分面积销售及开发收益；项目通过南京秦淮城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项目资本金，通过政府专项资金（按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等）、银行贷款（建设银行的危改贷等）、企业债券等途径筹集资金约10亿元。 2.改建