中国城市群战略及发展战略深度研究

目录CONTENTS 引言 进入21世纪，以中心城市为核心引擎的城市群越来越成为国际竞争和分工的基本载体。城市群综合实力的进退以及城市群之间的竞争与合作关系，都对全球政治、经济格局产生愈加深刻的影响。在中国960万平方公里的广阔版图上，以19个城市群串起的网络几乎覆盖了所有未来发展的关键节点，当之无愧地构建起中国在新的历史阶段的空间格局，承载着新的发展逻辑与战略。全球化背景下，生产要素在更大范围内流动及增长⸺在汇聚人才、交通、教育等大量资源的城市之间，基于要素流动逐渐构建经济网络，而紧密连接的经济网络能够促进产业合理布局、资源有效分配与利用，进而推动区域经济增速和规模的进一步提升，逐渐演化成为在一国乃至全球范围内发挥举足轻重影响力的城市群。 公认的世界级城市群无一不是人口密集、经济繁荣、交通便利的区域。作为先进的空间组织形态，城市群是推动经济增长、提升国家竞争力的核心力量。在中国，2006年“十一五”规划首次提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”；“十三五”规划明确我国将在全国范围内打造19个城市群，形成更多支撑区域发展的增长极；2015年3月，国务院首个批复了长江中游城市群发展规划，截至目前已经完成19个城市群的规划编制，其中11个城市群规划获得国务院批复。（图1） 除了政策规划层面的进展外，中国城市群内部的融合发展也不断推进。2015年世界银行报告显示，珠江三角洲城市群成为世界人口和面积最大的城市带。近几年，无论是在国家层面的中长期规划，还是地区层面的发展规划中，“城市群”、“区域协调发展”、“新型城镇化”都是高频关键词，城市群发展对于中国未来发展的重要性不言而喻⸺粤港澳大湾区、长三角一体化发展等规划纲要相继落地，打造世界级城市群步伐进一步加快；与此同时，区域协同创新正在加快推进，广深港澳科创走廊、长三角一体化G60科创走廊等建设都旨在将科创驱动力注入到城市群发展当中......未来，中国将呈现怎样的城市群格局，又将诞生多少个世界级城市群，从世界先进城市群的发展轨迹中有哪些规律可寻，我国城市群战略还将带来怎样的变化和前景？ 图1：全国19个城市群分布图 资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部 城市群发展的国际经验及中国实践 世界级城市群的发展经验 世界级城市群无一例外担当着各个国家和地区发展的核心角色⸺以纽约为核心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为核心的五大湖城市群、以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群和以巴黎为核心的欧洲西北部城市群⸺都汇聚了区域内大量优质资源，并在全球分工中发挥着重要作用。（图2） 资料来源：自然资源部地图技术审查中心、戴德梁行研究部 由东京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈组成的日本太平洋沿岸城市群，土地面积3.5万平方公里、占日本国土的6%，人口近7000万、占总人口的61%。其中最为核心的东京都市圈2018年GDP达16170亿美元，约占日本全国的32.5%。东京都市圈内产业门类齐全，集中了日本1/3以上的制造业、建筑业和运输业，四成以上的零售批发业和房地产业，五成以上的金融业和通讯信息业。1 英国伦敦城市群包括大伦敦、伯明翰、曼彻斯特等城市和周边小城镇，总面积约4.5万平方公里，人口总数达到3725万，GDP约占英国全国的80%。其中核心城市伦敦2017年GDP产出占全英的23.6%，大约在5.54千 亿 欧 元（ 折 合 人 民 币4.34万 亿 元）， 人 均GDP约为56,200欧元（折合人民币44万元），是全英人均GDP的1.5倍。2 世界城市群的形成与全球科技、经济中心的转移密切相关。以欧洲为例，两次工业革命带来的科技进步促使更多人口向中心城市转移，英国、法国、德国、荷兰、比利时等相继完成工业化，中心城市发展壮大，以伦敦、巴黎等大城市为中心的城市群逐渐形成。日本在明治维新后，临港工业带迅速发展，形成以“东京—大阪”为轴线的大规模城市群。美国依托成熟的纽约港，在纽约、波士顿周边不断集聚更多的国际知名机构，同时芝加哥、底特律等中心城市规模扩大，五大湖城市群快速发展，形成全球最具影响力的城市带，使世界经济中心逐渐从欧洲转移至北美。 交通网络的构建 区域协作体系的建立 产业分工协作 发达的中心城市 城市群作为一定区域内的空间再组织形态，以产业在不同等级的城市内进行重组为基础，进而克服单一城市发展弊端，促使资源配置在更大的范围内进行，实现共同发展。回望发展历程，美国、日本、英国等发达国家都经历了产业结构的调整和城市间的协调分工，进而推动城市群的发展。制造业从中心城市向外围城市扩散，而 服 务 业 则 逐 渐 沉 淀 为 中 心城 市 的 主 导 产 业 之 一。1960年美国制造业67％在中心城市， 到1980年 为25.8％。1992年降为13.9％，1997年再 降 至12.1％；4与 此 同 时，周边城市的制造业比重则在增加……不同城市逐步实现职能分工并形成其产业特色，共同构成聚集优势。 打破行政边界、具有前瞻性的统一规划，能够为城市群的整体发展提供指引，有助于不同城市实现合理的分工协作和优势互补、缩小城市差距，并最终促成城市群的一体化发展，而这些都有赖于区域协作机构的推进。日本先后制定五次首都圈规划及调整，成为以政府为主导积极推动区域规划建设并 取 得 成 功 的 典 型。 伦 敦 管理 局 分 别 制 定 了2004年、2008年、2011年及2016年版《大伦敦地区空间发展战略规划》，对社会、经济、环境、交通等重大问题进行战略分析和有效应对。纽约区域规划协会(RPA)已发布四版区域发展规划，通过打破行政边界实现统一发展规划，对纽约城市群 的 持 续 发 展 发 挥 了 重 要 作用。 中心城市的发展壮大是城市群形成的基础，已形成的较大规模的世界级城市群往往包含2个以上的大城市，甚至积聚了全国主要的大城市。中心城市对人才在内的产业发展所需的各类资源的集聚能力是中小城市所不能企及的，通常也只有依托发达的中心城市才能更好的参与国际竞争并带动周边城市发展。以伦敦为例，拥有超过50所 高 等 院 校、10000个课程，其中4所院校排名世界 前40， 超 过70个 诺 贝 尔获奖者是伦敦大学的校友或成员；东京则集中了日本30%的高校和40%的大学生；纽约州集聚了美国10%的博士学位获得者、美国国家科学院院士200多名、科学家和工程师40多万名，3同时华尔街、纽约证券交易所、摩根大通、花旗集团等举足轻重的金融机构和企业总部都坐落于此。 贯通城市间及城市内部的交通网络是要素流动的基础，发达的 路 网 能 够 大 幅 提 升 效 率，使城市协同发展成为可能。在美国西海岸的旧金山城市群，1936年完工的海湾大桥连接了旧金山和奥克兰，打通了旧金山和美国西部交通中心的连接；1937年 金 门 大 桥 通 车，连接旧金山和北加州，成为美国西海岸的交通要道；同时，旧 金 山 城 市 群 通 过 三 大 国 际机场、发达的高速公路系统和铁路系统与国内外紧密连接，并拥有大量便利的内部交通基础设施，如巴士、轻轨等。伦敦城市群的发展也得益于其发达的交通网络⸺两大机场充分保障了航空运输，连接周边地区和港口的高速公路网络促进了都市圈的贸易与服务业发展；地铁、轻轨、地面公共汽车等公共交通工具连接成网，整个交通网络具有空间立体、科技先进、布局合理、协同运作的特征。 中国城镇化政策演变之下的城市群发展思路 我 国 第 七 次 人 口 普 查 数 据 显 示， 截 至2020年末我国常住人口城镇化率超过63.89%，其中常驻人口千万以上的城市达18个。改革开放以来，城镇化建设被视为推动中国经济发展的重要战略。自九十年代起，一系列政策的出台为城镇化发展指明了方向，也见证了我国城镇化思路的调整⸺从最早的积极发展中小城市，到“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，再到“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”，我国城镇化重点从小城镇战略逐渐向都市圈和城市群转变。得益于社会的发展进程、经济的快速增长、政策的大力推进，近年来中国的城镇化得以迅速发展。（图3） -改革开放之初，我国城市发展尚处于初期阶段，基础设施与公共配套均不完善，难以容纳人口激增，因而户籍限制非常严格，建设小城镇、吸引农村人口劳动力转移成为城镇化的必然出路。1978-2013年我国城镇化率从17.9%提升到53.7%，建制镇数量从2,173个增加到20,113个。小城镇成为承接农村剩余劳动力的重要载体，也有效为大城市分流，城镇化进程取得显著进展。 -发展中也出现了一些新的问题⸺在中心城市，教育、医疗等公共资源集聚仍使其吸引人口大量流入，房价高企、交通拥堵等大城市病愈加显著；在小城镇，因发展基础薄弱，其辐射带动能力和资源集聚能力不足，对人口吸引力有限。大城市规模日益扩大、城市病加剧结合小城镇吸纳能力下降，导致不同层级城市之间联系薄弱，要素流动不畅、资源错配的现象普遍。 正如《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》所指出的：“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧；中小城市集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥；小城镇数量多、规模小、服务功能弱，这些都增加了经济社会和生态环境成本”。 与此同时，我国不同区域之间的发展差距也十分明显。例如在长三角、珠三角等东部沿海地区，都市连绵形态基本形成，城市间联系紧密，发展动力强劲，整体经济水平较高；而在西部地区，即使是中心城市也面临人口密度低、发展动能不足等困境。此外，与发达国家成熟的大城市相比，无论是经济总量、人均产值还是产业结构，我国整体仍面临较大差距。 家城市群的发展历史表明，城市群作为更高级的城市组织形态，促进城市之间联合发展，有利于资源合理配置和要素自由流动，集聚效应显著，从而使区域更快的成长为经济中心。 成为构建国家竞争力最重要的依托。 在城市群的发展过程中，中心城市辐射带动作用将不断增强，城市群内核心城市与周边城市共同参与分工合作、都市圈同城化趋势日益明显。以都市圈撬动城市群建设，成为推动中国新阶段经济发展和城镇化前行的重要动能，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出：“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段”，并首次明确了“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”从城市群到都市圈，中心城市在城镇化进程中承担的带动作用进一步增强，而围绕在中心城市周边的中小城市也迎来了更大的发展机遇。（图4/5） - 2021年3月的“十四五规划”提出了全面形成“两纵三横”的城市群格局、城市群分类分级发展、建立城市群协调发展机制、构建网络型城市群等要求。这其实是在自2013年以来“以城市群作为城镇化主体形态”思路在未来5年的延续，并对城市群的建设进行完善和深入推进，包括19个城市群的分类分级发展、提出构建城市群协调发展机制等。可见城市群是我国长期持续发展的重中之重，将在中国区域一体化发展和经济增长中发挥至关重要的作用，且培育多个极具竞争力的城市群也 在此背景下，“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”的思路被提出。城市群是指在特定地域范围内，一般以1个以上特大城市为核心，由3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体。世界发达国 图4：中国城镇化重大政策 资料来源：戴德梁行研究部资料来源：公开资料整理、戴德梁行研究部 1995年 2014年 2006年 《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》：“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”，并规划建设19个城市群； 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》：“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”、“坚持大中小城市和小城镇协调发展”。以城市群推动城镇化的方向首次确立； 《小城镇综合改革试点指导意见》：“在广大农村地