将关键原材料贸易转化为发展利益

白皮书可能 2024 Getty Images 图片 ： Contents 执行摘要 3 Introduction 4 1CRM 伙伴关系 2 采用区域一体化 10 3 加速发展方案 12 结论 14 Annexes15 附件 1 ： CRM 伙伴关系示例15 附件 2 ： 鼓励 CRM 伙伴关系中的增值17 附件 3 ： CRM 投资的 AfCFTA 实施18 贡献者 19 尾注 20 免责声明 这份文件由世界经济论坛发布，作为对一个项目、洞察领域或互动的贡献。文中表达的研究发现、解释和结论是世界经济论坛协作过程的结果，并得到其支持和认可，但其结果不一定代表世界经济论坛的观点，也不一定反映世界经济论坛全体成员、合作伙伴或其他利益相关方的意见。 © 2024 世界经济论坛.所有权利保留。本出版物的任何部分不得以任何形式或通过任何手段进行复制或传输，包括复印和录音，或通过任何信息存储和检索系统。 执行摘要 能源相关的关键原材料需求增加为资源丰富国家带来了发展机遇。贸易协议需更好地加以利用以促进这一目标。 对关键原材料（CRMs）的需求正在飙升，因为这些材料对于新兴的清洁能源技术至关重要。当前的预测表明，需求可能迅速超过供应。这为资源丰富的 Developing Countries 提供了未来增长的机遇。然而，可持续发展路径不会自动出现，需要显著的投资促进和精心制定的政策策略。 在开展研究活动方面有助于分散新创新的集中度，特别是在低碳技术被优先考虑的情况下。发展中国家还应寻求与可持续关键矿产活动所需技能相关的能力建设承诺。 可持续标准在国家间的交易中越来越成为争论的焦点。通过CRM（客户关系管理）协议提升可持续供应链可能是一个强大的结果，因为目前商品市场尚不具备识别和奖励高标准ESG材料的能力。CRM合作伙伴可以共同阐述对ESG标准的理解，并引用可信的国际原则，承诺与愿意遵守可信且全面的ESG绩效标准的生产者合作。类似地，可以对矿产品买家设定同样的期望，要求他们实施一个可信的尽职调查标准以防止供应链中出现ESG相关风险。政策交流循环经济立法并合作建立二次材料市场，可以启动目前基本停滞的逆向材料供应链。 矿物开采和加工是资本密集型行业，存在多种风险。鉴于对能源相关材料的需求，许多国家现在正通过国家间的安排来鼓励更多投资和项目开发，这些安排往往受到地缘战略因素的影响。特别是在欧洲联盟和美国，对中国在全球关键矿产供应链中占据主导地位的担忧已经浮现。许多政府也希望促进采矿和加工过程中的高环境、社会和治理（ESG）表现。 新一代的国家间协议可以归类为投资导向型、政策或市场准入相关以及数据或分析驱动型。投资导向型协议最为突出，双方同意共同投资或开发采矿、加工或回收项目，有时与开发融资挂钩。尽管这些协议是政府间的，但其目的是与私营部门合作以增加供应量，通常会强调可持续性。 许多利益相关方认为，区域一体化倡议，如非洲大陆自由贸易区（AfCFTA），可能会促进对矿物加工和下游活动的投资。这项区域协议的某些方面确实可以发挥作用，但需要更多分析以确定政策制定者可以针对哪些贸易壁垒，以及在哪一价值链条中，以提高投资吸引力。这是一个适合公私对话的重要领域。 发展中国家可以在这些合作伙伴关系中优先考虑几个领域，无论是新谈判还是现有实施的一部分。透明度条款对于确保所有相关方在项目开发前后与土著群体和民间社会进行咨询至关重要。据估计，约有54%的能源转型矿物位于或靠近土著人民的土地上。 最终，鉴于对CRM供应的兴趣无疑将持续存在，现有的专注于可持续性、良好治理和公平性的开发项目应当得到加强，而不是重复造轮子。目前有两个互补的联合国进程正在确保能源相关关键矿产的增长能够转化为公正且可持续的供应。这些努力可能会导致一些重要的全球原则以及额外的能力提升，但至关重要的是要将此类努力与市场信号相联系，并与这一领域已经存在的地缘经济力量进行互动。 促进投资同样重要，尤其是在各国希望吸引下游产业的情况下，因为资本成本和其他基础设施挑战会削弱投资者的兴趣。各方之间合作的承诺 Introduction 吸引能源相关矿产投资仍然具有挑战性。扩大干预措施资源丰富的国家需要导航地缘战略和可持续性考虑。 关键原材料（CRM）开采是许多发展中国家的重要产业领域，涵盖非洲、拉丁美洲以及亚洲的部分地区。例如，非洲拥有全球矿产资源的30%。1在近年来，随着清洁能源技术的发展，对客户关系管理（CRM）的需求迅速扩大。根据国际能源署（IEA）的已宣布承诺情景，该情景基于现有长期温室气体（GHG）排放和能源接入目标来估计对清洁能源技术的CRM需求，预计到2030年，对CRM的需求将翻一番。在“2040年净零排放”情景下，到2030年对CRM的需求将增长3.5倍，主要受到电动汽车（EVs）、电池储能、低排放电力生成和电力网络的驱动。2 这些干预措施中的许多都侧重于贸易和投资的条款。4国际货币基金组织（IMF）发现，对关键矿物出口实施贸易限制可能会使清洁能源转型变得更加困难。5 欧洲Union（EU）、美国（US）及其他地区对中国在全球CRM供应链中的主导地位也日益担忧。中国在全球CRM生产中约占60%，在处理能力方面则占约85%。6潜在的供需缺口和地缘政治竞争促使各方积极寻求替代CRM（客户关系管理）供应链的安全保障。欧盟和美国都在推进CRM合作伙伴关系。包括阿拉伯联合酋长国（UAE）和沙特阿拉伯在内的海湾国家正在非洲地区进行大规模矿业投资，作为其化石燃料多元化战略的一部分。7 基于当前的 projections，净零排放情景下 CRM供应可能不足以满足不断上升的需求，部分原因是历史上对与能源相关矿物勘探和开采的投资不足。能源咨询公司伍德麦肯兹估计，到2030年，用于开采、精炼和冶炼关键矿物所需的资本支出约为4000亿美元，以弥补能源转型所需的供应缺口，并将全球温度升幅控制在1.5°C以下。3当前的投资缺口既是结构性的也是与风险相关的。采矿业是一项资本密集型行业，投资者在看到回报之前需要较长的时间周期。许多项目或新的技术方法并未取得成功。一系列的风险因素，包括环境、社会和治理（ESG）问题，以及运营国家的不良监管环境或政策不确定性，进一步降低了投资吸引力。 这些趋势意味着，CRM（客户关系管理）的发展和贸易越来越受到国家层面的影响，生产国寻求提升价值链地位，而购买国则希望确保供应安全。为了最大化发展收益和可持续成果，CRM合作伙伴关系应包括哪些关键要素？ 此外，利益相关方建议，区域一体化倡议（如非洲大陆自由贸易区（AfCFTA））可以解决对下游行业投资的障碍。AfCFTA的实施能否促进与矿产相关的区域价值链？最后，已有若干国际发展项目专注于可持续采矿。在当前对能源相关关键材料的兴趣增加的情况下，这些项目如何能够得到加速推进？ 在理论上，解决潜在的供应缺口可以为拥有矿产资源的发展中国家带来机遇。然而，当地社区并未总是从矿产开采中受益，这可能导致环境退化、污染和温室气体排放。在某些情况下，矿业开采还导致了劳工标准低下或领土占有问题。对于许多发展中国家而言，吸引投资通常更为复杂，因为近年来资本成本较高。此外，越来越多的商品生产国认为原材料应在国内进行加工，并且吸引下游产业将能带来更多经济收益。根据国际能源署（IEA）的数据，目前几乎有200多项政策和规定影响着矿产供应，其中一半以上是在最近几年内出台的。 这个白皮书由世界经济论坛的Climate Trade Zero项目（位于地区、贸易与地缘政治中心）与能源和材料中心的Securing Minerals for the Energy Transition (SMET)平台合作完成。8 The SMET 社区已识别出潜在供需差距在关键矿物领域可能引发的30项风险，并进一步列出了25种应对这些风险的策略，重点强调了10项优先行动。SMET平台为讨论如何将关键材料需求的增加转化为发展利益提供了重要背景。 该论文探讨了三个主题：1）如何最大化CRM合作伙伴关系以促进发展；2）贸易政策选项及其知识需求，以推进区域矿产价值链，并以非洲大陆自由贸易协定（AfCFTA）为例进行案例研究；3）映射国际发展项目。它受益于来自商业、国际组织、学术界和智库的见解，包括在2024年3月举行的研讨会中分享的观点。该论文无意提供最终答案，而是为各个社区提供讨论的起点，帮助导航一个快速变化且具有时效性的领域。这是论坛中心地区、贸易与地缘政治研究所系列白皮书中的第一篇，未来的工作将包括探索矿产价值链中的劳动贸易政策以及维持功能性全球关键矿产市场的相关问题。 本文基于现有丰富的关于矿产价值链、解决方案及潜在良好实践的研究展开，但仍有待进一步研究。最终目标应该是通过最大限度地实现发展收益，可持续且公正地确保矿产以支持能源转型。本文考虑的关键材料主要是能源转型中需求量最大的材料，尤其是锂、铜、镍、钴、锰和稀土元素，但也包括许多其他“专门”的材料。各国和经济集团使用不同的清单来定义关键原材料（CriticalRaw Materials, CRM），尽管存在一些明显的重叠，但并非所有这些材料都与能源转型相关。 CRM 伙伴关系 国家间交易迅速增长以确保关键矿产供应。这些交易中的良好实践可以确保长期的发展利益。 政府对CRM供应和生产的兴趣在近年来显著增加：自2020年1月1日以来，共有13个管辖区域发布了或更新了其CRM清单，这些地区的GDP约占全球GDP的45%。9这些列表是政府在制定供应或生产领域政策时采取的第一步。在他们发布的报告《争夺关键原材料：是时候盘点了吗？》中，西蒙·埃弗雷特和约翰内斯·弗里茨记录了自2017年以来与关键原材料（CRM）相关的单边商业政策干预的增加，同时指出这与其他材料相比并不更为显著，且在日益紧张的地缘政治背景下愈发明显。然而，近年来许多这些单边干预措施已经发生变化，从支持国际项目转向鼓励国内生产。单边商业政策干预涉及诸如内向和外向补贴、进口关税、进口配额和许可制度、针对倾销和补贴进口的措施、外国直接投资（FDI）措施以及促进本地生产的措施等行动。10 拥有关键材料。2012年，美国、欧盟和日本对中国出口限制多种稀土元素、钨和钼提出了申诉。2014年，世贸组织争端解决 panel 裁决支持申诉方。13另一个世贸组织（WTO） Panels于2022年裁定支持欧盟对印度尼西亚镍矿出口禁令及国内加工要求的投诉。14 贸易政策制定者对安全或供应多样性、激励措施的获取、增值机会以及当地社区影响各有不同的关注。气候政策制定者也提出了类似的问题，鉴于CRM对于能源转型的重要性，但他们在商业政策辩论方面了解较少。国家间关于CRM的协议和合作伙伴关系的景观正在迅速演变，并且在某些情况下与主要经济体的新立法有关。图1表明，这些协议可以归类为： – 以投资为导向 – 当各方同意共同投资或提供公共融资（包括发展援助）用于采矿、加工或回收项目时 相应地，贸易政策对关键原材料（CRMs）的兴趣显著增加。2019年，世界贸易组织（WTO）公共论坛项目——这是全球最大的贸易专家聚集活动之一——仅提及了一次“关键商品”。11在2023年版中，至少有四次会议描述提到了关键材料，而发言人的干预次数则是这一数量的两倍。12当然， 贸易界并不完全陌生 – 政策或市场准入 — 各方在重要政策问题上进行合作，并提供国内激励措施的访问权限 – 数据收集与分析 – 各方合作进行供应透明度、需求预测以及风险分析15 数据和分析 附件1对此进行了更详细的说明，并在每个类别中提供了示例，总结了相关的单边立法，这些立法为基础协议提供了依据。实际上，专家们认为政府更倾向于实施导致CRM市场碎片化的政策。 在这些材料的竞争全球市场中创造“更厚”的（详见下文）市场结构。某些政策措施与供应依赖性问题相关，而其他措施则根植于资源民族主义。16 预期的需求扩张与对充足供应的担忧相结合，导致近年来出现了争夺关键原材料的竞争。