宏观深度报告：地方两会有哪些新变化？

春节前各省市的地方“两会”陆续落下帷幕，地方两会所透露出来的政策思路，或为今年全国政府工作指明了方向。那么，其中有哪些方面值得我们重点关注呢？ 超六成省市去年未达标，全国目标或维持5%。2024年超过三分之二的省市GDP增速未达目标，其中，仅江苏、山东、北京和天津超额完成。从经济增速目标的变化上看，各省市加权平均GDP增速目标下调0.1个百分点，31个省市中2升、15平、14降，一半的省市目标增速持平上年，情况好于2024年（4升、11平、16降）。经济大省目标增速多持平上年，其中广东和江苏均为5%，浙江为5.5%。综合以上，再考虑到经济目标设定的一贯性，我们预计，2025年全国GDP目标或仍将持平上年，设定在5%左右。 财政收入谨慎、投资改善、物价约束或强。收入端更加谨慎，今年没有省市上调财政收入增速目标，超过一半的省市调降；仅广东、陕西和新疆的增速目标持平上年。随着化债工作的深入，投资增速目标下调省市数量减少，仅9个省市下调目标，约为去年的一半，预期今年投资增速将有所改善。居民收入增速目标设定同样偏紧，大多与经济增长同步，持平和调降的省市数量各占一半，部分地区更关注农民收入。通胀目标历史首次全面下调到2%，此前多维持在3%。这一变化反映目标设定更贴近实际，CPI目标将不再“形同虚设”，落地性要求更强，预计2025年全国CPI目标增速或也为2%。 重点工作部署隐含哪些政策线索？第一，扩内需、促消费提到首要位置。2025年有超过六成的省市将促消费作为首要重点任务。物价偏弱背景下，社零增速的设定偏谨慎，提及社零目标的18个省市中有1升、3平、14降。第二，投资方向主要以中央政策为导向。其中，浙江、湖南等省市专门提出，要做好“两重”“两新”、专项债等项目谋划储备和对接争取工作。第三，新质生产力发展的重要性不减。一方面，传统产业更加注重智能化和绿色化改造，进一步强调技术赋能；另一方面，人工智能、量子信息、生物技术和新能源等领域或将加大布局，未来产业，如人形机器人、商业航天、6G通信、类脑智能等，备受瞩目。第四，城市更新广为铺开。一方面，城市更新对应城中村及改造范围将扩大至近300个地市。另一方面，拆旧或是推动需求回升最有力的抓手，预计多数城市将加大改造力度。此外，目前，北京、上海、海南等省市亦制定了明确的保障性住房规划，支持刚性和改善性住房需求。最后，对于民生保障的部署安排，各地政府手段齐出。在就业、养老托育、医疗健康、公共文化和住房保障方面，分别制定相关举措，以全方位加大保障和改善民生力度。 风险提示：政策变动超预期；经济恢复不及预期；历史经验失效。 春节前各省市的地方“两会”陆续落下帷幕，各地政府工作报告也相继出炉。作为全国“两会”的前奏，地方两会所透露出来的政策思路，或为今年全国政府工作指明了方向。那么，其中有哪些方面值得我们重点关注呢？ 1超六成省市去年未达标，全国目标或维持5% 2024年超过三分之二的省市GDP增速未达目标。据统计局初步核算，2024年我国GDP不变价增速录得5.0%，如期完成目标。但从省市层面看，2024年超过三分之二省市的GDP增速未完成年初目标。其中，仅江苏、山东、北京和天津超预期完成，2024年初步计算的GDP增速分别为5.8%、5.7%、5.2%和4.7%，较年初目标分布高出0.8、0.7、0.2和0.2个百分点；上海、湖南和湖北等7省市恰好完成目标；海南、黑龙江和青海等多数省市未完成目标，其中，黑龙江和青海2024年的实际GDP增速最低，分别为2.6%和2.7%，但海南省较目标差距最大，与8%的目标增速相差4.5个百分点。 图1.2024年各省市GDP目标完成情况 各省市加权平均GDP增速目标下调0.1个百分点。今年各地两会召开时间较往年偏早，目前31个省市全部召开完毕。从经济增速目标的变化上看，在已公布数据的31个省市中2升、15平、14降，一半的省市目标增速持平上年，情况好于2024年（4升、11平、16降）。从经济增速目标的水平来看，西藏（7%）目标最高，最低是青海（4.5%），其余14个省市设定为5%，分别有9和6个省市设定为5.5%和6%，经济大省目标增速多持平上年，其中广东和江苏均为5%，浙江为5.5%。 图2.历年各地目标GDP增速较上年的变化情况（%） 图3.各地目标增速的数量分布情况（个） 预计今年全国经济增速目标持平去年，设在5%左右。首先，GDP增速目标的设定一般具有连贯性。回顾历年GDP目标变化情况，绝大多数年份目标设定持平于上年或者调降0.5个百分点。其次，考虑到地方GDP目标加权平均增速，较上年仅略降0.1个百分点，那么全国的目标增速较上年或不会偏离较多。最后，虽然多数省市的目标增速较上年有所下降，但仅青海省的目标设定低于5%，且经济大省的目标多数仍设定在5%以上。我们预计，2025年全国GDP目标或将持平上年，设定在5%左右。 图4.全国GDP目标增速与实际增速（%） 图5.全国目标GDP增速与各省市加权目标增速（%） 就业目标或保持稳定。作为经济增长的另一面，2024年前11个月全国新增城镇就业1198万人，按照近五年12月较11月的平均减少人数估算，2024年可以完成年初目标，且超额完成比例预计较去年有所增长，不过仍然较难突破5%，指向就业形势仍有待改善。在2024年各省市自治区城镇新增就业目标中，近九成持平上年，仅黑龙江、内蒙古和福建将目标调查失业率调降。因此，我们预计今年全国就业目标或仍趋稳定。 图6.历年全国城镇新增就业及实际完成情况 2财政收入谨慎、投资改善、物价约束或强 财政收入目标设定更加谨慎。从地方政府收入端来看，今年各地财政收入目标的设定较上年相对谨慎，没有省市上调目标，这是2020年以来首次出现的情况； 35%的省市未提及该目标；同时，超过一半的省市预算收入目标调降；仅广东、陕西和新疆的增速目标持平上年。 图7.2025年各地财政收入增速目标变动（%） 居民收入目标设定同样偏紧。2025年多数省市仍旧秉持着居民收入增速与经济增长同步的原则设定目标，仅天津市将居民收入目标增速由去年的4.5%提高到5%，西藏将农村居民收入目标增速由8%提高到10%，其余省市有一半持平于上年，一半较上年降低0.5个百分点。其中，部分地区对农村居民收入增速给予更高关注，例如安徽、江西、海南、贵州、西藏和新疆等地，特别将农村居民收入增速设定在城镇居民收入增速之上，以缩小城乡收入差距。 图8.2025年城镇和农村居民收入增速目标设定分布情况（个） 投资目标下调省市，约为去年一半。随着化债工作的深入，2025年各地投资增速目标已经有所改善，其中天津、吉林、江西、重庆和西藏已经将增速目标上调，下调的省市仅9个，约为去年的一半，预期2025年投资增速将有所改善。另外，中央经济工作会议将消费摆在了各项工作最首要的位置，且政府投资支出占比从2020年后逐渐下降，我们预计财政支出将逐渐往消费领域倾斜。 图9.各地固定资产投资增速目标变动（%） 图10.财政支出投向消费和投资的比例变化（%） 物价目标普遍下调至2%，但约束或有强化。今年各地政府CPI增速目标，是自2012年以来，首次大幅度调降1个百分点，同时也是首次设定为2%（仅西藏仍为3%），而此前的数年中，多数时间维持在3%附近。这一变化反映出目标设定更贴近实际，CPI增速目标将不再“形同虚设”，目标落地性要求更强。另外，相较3%的目标而言，各地完成目标的压力有所减少，同时，目标实现的可能性也更高。根据以往的经验来看，全国CPI目标增速的设定与地方加权平均CPI增速基本一致，预计2025年全国CPI目标增速或也为2%。 图11.全国CPI目标增速和地方加权平均CPI增速基本一致 3重点工作部署隐含哪些政策线索？ 结合地方政府工作报告对重点工作的部署和近期重要会议内容，我们认为，有以下几方面值得重点关注： 扩内需、促消费提到首要位置。第一，聚焦全方位扩大内需，加力扩围实施“两新”政策。从地方对促消费的重视程度来看，2025年有超过六成的省市将促消费作为首要重点任务。不过在物价偏弱的背景下，社零增速目标的设定偏谨慎，在提及地方社零增速目标的18个省市中有1升、3平、14降。 图12.2025年各地社零增速目标设定情况（%） 促消费以新能源汽车、电子产品、特色文旅和养老作为重点领域。首先，在商品消费中，各地继续促进新能源汽车以及电子行业发展，并推动消费品以旧换新。 如海南等地深入实施消费品以旧换新政策，促进新能源汽车、家电家居等大宗消费。其次，在服务消费中，多地大力推动文旅、健康、养老等服务消费发展。如广西开展“广西旅游年”活动，海南将打造具有国际竞争力的高品质旅游项目。 最后，消费新业态兴起，如天津、辽宁等多地强调发展首发经济、银发经济、平台经济等新兴消费模式。 图13.2025年部分地区“促消费”具体举措 投资抢抓“两重”、“两新”政策机遇。第二，从各省市在投资方面的部署来看，投资方向主要以中央政策为导向。其中，浙江、湖南等省市专门提出，要做好“两重”“两新”、专项债等项目谋划储备和对接争取工作，抢抓重大政策机遇。 同时广东、浙江和湖北等省市也给出了重点建设项目、重大项目等计划目标，通过这一重要抓手来促进实施有效投资。 图14.部分省市重大项目计划情况 新质生产力发展的重要性不减。第三，培育新质生产力在各地重点任务中多次提及。中央工作会议将“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”作为仅次于促消费的第二大重点工作。从地方层面来看，一方面，对于传统产业来说，各地更加注重智能化和绿色化改造，进一步强调技术赋能；另一方面，人工智能、量子信息、生物技术和新能源等领域或将加大布局，未来产业，如人形机器人、商业航天、6G通信、类脑智能等，备受瞩目。 图15.2025年部分地区产业发展目标 城市更新广为铺开。第四，多地对城市更新和保障性住房作出安排。自去年12月政治局会议提出“稳楼市”目标以来，中央经济工作会议进一步指出要加力实施城中村和危旧房改造。住建部则在工作会议强调，重点工作在于着力释放需求并优化供给，推动构建房地产发展新模式，大力实施城市更新。一方面，总体来看，城市更新对应城中村及改造范围将扩大至近300个地级及以上城市，预计通过货币化安置等方式新增实施100万套城中村改造。另一方面，拆旧或是推动需求回升最有力的抓手。部分省市在政府工作报告中提出量化目标，预计多数城市将加大改造力度，例如浙江的计划改造数量大幅增加。此外，目前，北京、上海、海南等省市亦制定了明确的保障性住房规划，支持刚性和改善性住房需求。 图16.地方政府对城市更新和保障性住房的部署安排 民生保障手段齐出。最后，对于民生保障的部署安排，各地政府手段齐出。就业方面，着重与稳定和扩大就业，帮扶困难人员就业、完善创业带动就业保障制度； 养老托育方面，多城市提出“一老一小”，推动完善养老事业和养老产业政策机制，完善生育支持政策体系；医疗健康方面，提升居民健康水平，促进优质医疗资源扩容下沉，加快中医药传承创新发展；公共文化方面，提高文化素养，健全公共文化服务体系，做活文旅体融合；住房保障方面，提升市民居住品质，建设筹集保障性租赁住房的同时推进社区配套设施建设。 图17.地方政府对于民生保障部署安排 风险提示： （1）政策变动超预期。本文对政策的判断基于当前环境和历史经验，存在后续变动超预期的可能。 （2）经济恢复不及预期。本文对经济运行判断基于公开数据，无法预知未来经济或有变动。 （3）历史经验失效。历史的经济环境和条件不可能与当前完全相同。