数据资产入表一周年（上篇）：政策演进与关键流程分析

公共融资部陆奕璇钟士芹 在数字经济背景下，数据被认为是形成新质生产力的优质生产要素，在提升企业竞争力、推动产业升级等方面发挥着重要作用。近年来，我国数字经济规模稳步增长，数字经济在国民经济中的地位和作用进一步凸显。我国数据资产化的发展历程相对较短暂，但国家政策层面的推动力度较大，市场围绕数据资产化的理论和实践探索已全面快速铺开。从数据资产形成、流通与应用的全流程看，数据资产的市场化路径可以概括为数据资源化、数据产品化、数据资产化和数据资本化四个阶段，数据盘点、确权、评估、入表是其中的关键步骤。现阶段，数据在实现资产化和资本化的过程中面临难确权、难评估等共性问题，我国在持续推进数据产权界定及保护等方面的立法研究，同时2024年作为《企业数据资源相关会计处理暂行规定》施行的第一年，意味着数据正式作为一种新型生产要素在会计报表上显性化，有助于促进数据要素市场化交易及流动、推动数字经济健康有序发展。 一、数据资产化的发展背景 （一）数据要素的提出 在数字经济背景下，数据被认为是形成新质生产力的优质生产要素，在提升企业竞争力、推动产业升级等方面发挥着重要作用。数据作为数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通等各环节。数据要素是在生产经营活动中，能够为企业带来经济效益的数据资源，它不仅包括企业内部积累的数据，还包括外部的市场调研数据、用户生成数据等，当数据积累到一定规模后，还具有进一步挖掘更高价值的潜力。 我国是首个将数据列为生产要素的国家，数据要素是推动我国数字经济发展的核心引擎，赋能行业数字化转型和智能化升级的重要支撑，也是国家基础性战略资源。“数据要素”的概念最早起始于2004年12月，当时中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》（中办发〔2004〕34号）提出：“信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源同等重要，在经济社会资源结构中具有不可替代的地位，已成为经济全球化背景下国际竞争的一个重点”，明确了信息资源可以作为生产要素。但此后很长一段时间里，并未有数据要素相关政策的提出。2017年12月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出：“大数据是信息化发展的新阶段，要推动 大数据技术产业创新发展，构建以数据为关键要素的数字经济。”2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，首次正式明确了数据的生产要素地位。 近年来，随着我国数据要素市场加快建设，数字经济产业体系不断完善，数字经济规模稳步增长，在国民经济中的地位和作用进一步凸显。2023年，我国数字经济规模由2014年的16.2万亿元增加至53.9万亿元，是2014年的3.33倍；数字经济占GDP比重稳步上升，2023年占比达42.8%。根据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展研究报告（2024年）》，2023年我国数字经济同比名义增长7.39%，数字经济增长对GDP增长的贡献率达66.45%，数字经济有效支撑经济稳步增长，对经济增长的拉动作用日益增强。 （二）数据资产化的发展历程及市场化路径 数据资产是特定主体合法拥有或控制的，能进行货币计量的，且能带来直接或间接经济利益的数据资源。数据资产化是通过对原始数据进行收集、处理并逐步转化为数据资产的过程。数据资产化的概念在近年来才开始被广泛讨论和实施，发展历程相对较短暂，但国家政策层面的推动力度较大，市场围绕数据资产化的理论和实践探索已全面快速铺开。2022年12月，中共中央、国务院印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，这是国家层面首次提出数据资产的概念，并明确了数据资产的权属、流通、交易等基本原则和政策措施。2023年8月，财政部印发了《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，并于2024年1月1日正式施行，标志着我国数据资产入表活动正式进入实操阶段，数据正 逐步加快由“资源”向“资产”身份演变。2023年10月，国家数据局正式挂牌成立，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设，协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，全面赋能经济社会发展，标志着数据要素发展迈入统筹推进的新阶段。 从数据资产形成、流通与应用的全流程看，数据资产的市场化路径可以概括为数据资源化、数据产品化、数据资产化和数据资本化四个阶段。数据资源化阶段将符合法律规定的原始数据通过数据脱敏处理、数据清洗、数据整合、数据分析和数据可视化等方式转变为数据资源，使数据具备一定的潜在价值。数据产品化阶段通过梳理数据产品类型及数据应用场景，将数据资源转化为有实际价值的数据产品，满足企业内部或外部用户需求，使得数据能够以直观、高效的方式被利用。数据资产化阶段主要通过对存在价值的数据产品进行确权、估值、入表、交易等手段，明确数据产品的权属和价值，将数据产品转变为可以用于交易或者自用、对外服务的数据资产，为数据资产持有人提供保值、增值等功能。数据资本化阶段主要是在资产化基础上对数据资产的金融价值属性进行挖掘，赋予数据资产金融属性，如数据质押融资、数据资产证券化、数据作价入股、数据信托等。 二、数据资产入表的政策环境 数据是数字经济时代重要的生产要素，是构建新发展格局的重要支撑。党中央、国务院高度重视培育数据要素市场，目前已逐步形成了“顶层规划”+“多点配套”+“地方推动”共同发力的政策体系。在顶层规划方面，2020年以来，中央政府连续出台了一系列政策文件，为数据要素市场建设铺路搭桥，加速推动数据要素市场制度和顶层设计方案不断完善。此后，为落实党中央的决策部署，各部委陆续出台了相应的配套政策和文件，内容涉及数据资产运营、评估、管理和会计处理等领域，初步形成了一套政策组合拳，部分政策明确鼓励公共数据资产开发利用，为城投企业数据资产利用提供了政策支持。地方层面，目前各省市均发布了数据资产化相关政策或管理办法，从数据资产的产权登记、数据资产管 理以及数据资产评估等方面进行了规范，数据资产化的推动和落地全面铺开。 （一）中央层面数据资产化相关政策梳理 2020年3月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要推进土地要素市场化配置、引导劳动力要素合理畅通有序流动、推进资本要素市场化配置、加快发展技术要素市场、加快培育数据要素市场，明确将数据作为与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列的五个生产要素之一，标志着数据正式被纳入生产要素范围，国家层面开始“数据要素市场”顶层设计，数据对提高生产效率的乘数作用凸显。 2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（简称“十四五规划”）、《“十四五”大数据产业发展规划》、《“十四五”数字经济发展规划》等一系列顶层数据产业规划文件相继落地，推动数据产业发展，数据要素行业迎来政策利好。“十四五规划”中，将“加快数字化发展、建设数字中国”作为国家战略发展目标，其中部署打造数字经济新优势，充分发挥海量数据和丰富应用场景优势，加快推动数据产业化发展和产业数字化转型；提高数字政府建设水平，加强公共数据开放共享；开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。“十四五规划”将激活数据要素潜能作为发展数据经济、建设数字中国的重要举措。 2022年12月，中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“《数据二十条》”），从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面，初步搭建我国数据基础制度体系，提出20条政策举措。明确支持为实体经济企业特别是中小微企业数字化转型赋能开展信用融资，探索数据资产入表新模式。此外，《数据二十条》还提出探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式“共同使用、共享收益”的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障。《数据二十条》提出的“三权分置”制度有助于破解数据产权不明确的难题，在界定数据产权、促进数据流通、保障各方权益等方面具有重要意义。 2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。提出构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构；推动公共数据汇聚利用，建设公共卫生、科技、教育等重要领域国家数据资源库；释放商业数据价值潜能，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制。“数字中国”建设旨在全方位提升数字经济发展的整体水平，是构筑国家竞争新优势 的有力支撑。 （二）“数据二十条”颁布以来，各部委推动数据资产化的配套举措 2023年8月，财政部对外发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定》（财会〔2023〕11号）（简称“《会计处理暂行规定》”），并于2024年1月1日起施行，正式推进企业数据资产入表。《会计处理暂行规定》明确了数据资产的确认范围和会计处理适用准则，并且对资产负债表的列示和披露进行了规范，在会计处理规则中赋予了数据资产财务属性。数据资产入表，有利于显化数据资源价值，提升企业数据资产意识，改善提升企业财务报表和企业估值，为企业对数据进行深度开发利用提供动力。同时，数据资产入表能够激活数据要素市场，有效带动数据服务业发展，加快推动数据产业化落地，激发数字经济发展活力。2023年12月，财政部印发了《关于加强数据资产管理的指导意见》，明确要推动数据资产合规高效流通使用，有序推进数据资产化，加强数据资产全过程管理，更好发挥数据资产价值；结合上述文件精神，财政部于2024年12月研究制定了《数据资产全过程管理试点方案》，提出从2025年初至2026年底，组织开展数据资产全过程管理试点，围绕数据资产台账编制、登记、授权运营、收益分配、交易流通等重点环节，试点探索有效的数据资产管理模式，完善数据资产管理制度标准体系和运行机制。 2023年9月，中国资产评估协会发布《数据资产评估指导意见》（中评协 〔2023〕17号）（简称“《评估指导意见》”），数据价值评估上升到执行的准则层面。该指导意见围绕着评估对象的基本属性和特征、数据资产价值的评估方法、披露要求等问题进行了指导；在规范和促进资产评估行业在数据资产的财务核算、交易、利用以及数据资产的投资管理等方面为市场相关各方提供了评估标准及行业指导意见。 2022年11月，国家知识产权局办公室发布《关于确定数据知识产权工作试点地方的通知》（国知办函规字〔2022〕990号），确定北京市、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、深圳市等8个地方作为开展数据知识产权工作的试点，试点工作期限为2022年11月至2023年12月。2023年12月，国家知识产权局办公室发布《关于确定2024年数据知识产权试点地方的通知》，进一步明确在上述8个已有试点地方的基础上，新增天津市、河北省、山西省、安徽省、河南省、湖北省、湖南省、贵州省、陕西省等9个地方共同作为2024年数据知识产权试点地方，试点工作期限为2023年12月至2024年11月。通过试点地区数据知识产权登记实践，为数据集享有财产性权益提供初步证明，增强数据知识产权的保护力度。 2023年12月，国家数据局会同科技部、工业和信息化部、中国科学院、国家文物局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（简称“《行动计划》”)。《行动计划》选取工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理、绿色低碳等12个行业和领域，发挥数据要素乘数效应，推动数据资产、数据要素价值的变现场景。《行动计划》有利于推进各行业的数据要素应用，推动数据流